L’emergenza orfani nella grande guerra e la magistratura

Cristina DANUSSO

Università degli Studi dell’Insubria
cristina.danusso@uninsubria.it

Abstract: Il complesso e imponente problema degli orfani della prima guerra mondiale presenta molteplici sfaccettature: morali, familiari, sociali, giuridiche, economiche, politiche e finanziarie. In questo breve saggio si è potuto accennare solo ad alcune di esse e, tra le misure adottate dalle autorità italiane – dapprima, con urgenza, dal governo e più tardi dalle Camere -, si è scelto di soffermare maggiormente l’attenzione sul ruolo affidato alla magistratura e segnatamente alla nuova e interessante figura del giudice delle tutele. Esso esercita delicati compiti di volontaria giurisdizione e vigila sull’operato dei pretori, ma partecipa anche a varie attività di tipo amministrativo, essendo membro del Comitato provinciale per l’assistenza agli orfani di guerra. La sua funzione di coordinamento si svolge su più fronti e, in particolare, a lui spetta di trovare il giusto equilibrio tra la sfera di azione dello Stato e quella della famiglia, in modo che – secondo l’intenzione dei legislatori – la prima non invada e si sostituisca alla seconda, ma si limiti ad integrarla dove lo reputi necessario.

Parole chiave: Orfani di guerra; tutela; Prima Guerra Mondiale; magistratura; paternità naturale

Sommario: 1. Premessa.2. I primi provvedimenti del governo.3. La disciplina legislativa.4. Note conclusive.

1. Premessa
L’imponente numero dei morti della prima guerra mondiale pose gravi problemi e oneri agli Stati coinvolti: in Italia, come altrove, si dovettero adottare misure di emergenza e istituire nuovi organi in grado di fronteggiare la situazione. L’azione dello Stato doveva coordinarsi con quella degli enti pubblici e privati in qualche modo implicati e con l’operato delle famiglie. L’armonizzazione di tutte le energie messe in campo non era facilmente gestibile: in questa sede si intende puntare l’attenzione sul ruolo svolto dalla magistratura e, in particolare, dal giudice delle tutele, interessante figura di nuova creazione, cui furono affidate funzioni anche molto delicate.

2. I primi provvedimenti del governo
Tra i tanti problemi che le guerre suscitano in ogni tempo, vi è quello dell’assistenza ai figli di coloro che, a causa della guerra, hanno perso la vita o hanno contratto delle invalidità che impediscono di svolgere attività lavorative da cui trarre i mezzi di sostentamento. Si tratta di una questione particolarmente complessa, alla quale si connettono implicazioni non solo di ordine politico ed economico, ma anche giuridico, etico e sociale. Essa emerge in tutta la sua drammaticità e in dimensioni mai viste durante e dopo il primo conflitto mondiale, in cui la quantità di caduti e di invalidi raggiunge livelli impressionanti per tutti gli Stati coinvolti.

In Italia, a distanza di un anno dall’entrata in guerra, ci si rende conto che l’andamento delle operazioni militari non rispecchia le ottimistiche aspettative di chi, sottovalutando le micidiali potenzialità dei nuovi armamenti, pensava ad una rapida conclusione delle ostilità, e che il già imponente numero dei morti è solo destinato a salire: si comprende allora che lo Stato deve attivarsi per tutelare i figli di coloro che hanno sacrificato la vita o compromesso gravemente la propria incolumità e la propria salute per la difesa della patria.

In un primo momento, data la delicatezza del tema, il governo, anziché intervenire direttamente avvalendosi dei poteri straordinari conferitigli dalla legge 22 maggio 1915, n. 671[1], ritiene opportuno predisporre un progetto da sottoporre al Parlamento seguendo il normale iter legislativo. Il 6 giugno 1916, il Presidente del Consiglio e Ministro dell’Interno Antonio Salandra presenta alla Camera un disegno di legge che, ispirandosi al modello utilizzato in occasione dei recenti terremoti[2], affida ad un Istituto autonomo di carattere nazionale il compito di coordinare, indirizzare e sorvegliare le iniziative private, integrandole o sostituendosi ad esse laddove lo ritenga opportuno.

La disamina del progetto da parte della Commissione nominata dalla Camera si protrae per alcuni mesi[3]: ciò spinge il governo ad adottare misure urgenti per tamponare una situazione che, lungi dal migliorare, sta ulteriormente deteriorandosi. Con il decreto luogotenenziale del 6 agosto 1916, n. 968, e il relativo regolamento, approvato il 27 agosto[4], esso mira a disciplinare provvisoriamente la materia, che troverà una sistemazione più compiuta solo con la legge 18 luglio 1917, n. 1143, integrata dal regolamento esecutivo quasi un anno dopo[5], quando la guerra ormai volgerà al termine.

Pertanto, per quasi tutto il periodo bellico, la regolamentazione del problema rimane affidata alle disposizioni provvisorie dell’estate 1916 e ispirate al principio generale secondo cui l’azione dello Stato deve svolgersi nel massimo rispetto dei diritti della famiglia, intervenendo ed eventualmente sovrapponendosi ad essa solo laddove sia strettamente necessario per la salvaguardia degli interessi degli orfani. Così si evince, tra l’altro, dall’art. 11 del decreto 6 agosto: «L’assistenza di cui nel presente decreto, deve esercitarsi lasciando preferibilmente l’orfano nella sua famiglia o sovvenendolo presso la persona che esercita la patria potestà o presso il tutore».

L’intenzione del governo è quella di offrire assistenza ad un’ampia categoria di destinatari[6]: vanno considerati orfani di guerra, oltre agli interdetti, i minorenni legittimi o legittimati e naturali riconosciuti (esclusi gli emancipati e le donne sposate) il cui padre o, in mancanza del padre, la madre esercitante la patria potestà siano morti in dipendenza dello stato di guerra: non solo, quindi, i figli dei militari deceduti nel corso di operazioni belliche, ma anche quelli privati di un genitore per cause in qualche modo connesse con il conflitto; a costoro vengono aggiunti i figli naturali non riconosciuti, qualora si verifichino determinate condizioni[7].

Con il regolamento, l’esecutivo attua un’ulteriore estensione, ammettendo nelle liste degli orfani anche i figli incestuosi e adulterini, se risulta che ricevevano gli alimenti dal genitore perito a causa della guerra[8], e si prevede esplicitamente la possibilità di accertare, oltre alla paternità e alle medesime condizioni, anche la maternità naturale per le donne morte in dipendenza dello stato di guerra[9].

Il sindaco di ciascun comune dovrà tenere un elenco degli orfani sia dei militari[10], sia di tutti coloro che sono morti «in dipendenza dello stato di guerra», da trasmettere in copia alla Congregazione di carità, al Comitato provinciale di assistenza pubblica e al pretore del mandamento[11]. In ogni comune, poi, dovrà essere predisposto uno schedario anagrafico diviso in tre settori, in cui siano raccolte le notizie, rispettivamente, degli orfani, dei figli degli invalidi e dei figli dei militari dichiarati dispersi[12].

Constatata la crescente espansione del problema su tutto il territorio del Regno, si esclude la creazione di un Istituto nazionale con sede a Roma (come si era fatto per i terremotati[13]) e si punta su un sistema essenzialmente decentrato.

L’obiettivo da perseguire è quello di non far mai mancare agli orfani protezione e assistenza, evitando, in particolare, di lasciarli privi di mezzi di mantenimento o in stato di abbandono e a rischio di sfruttamento. Pertanto, presso ciascuna Prefettura, si affida l’alta vigilanza sull’assistenza agli orfani di guerra ad un organo piuttosto snello di nuova istituzione: il Comitato provinciale. Esso è presieduto dal prefetto ed è composto da soli cinque membri: il giudice delle tutele, figura di magistrato di nuova istituzione, il medico provinciale e tre membri designati dalla Commissione provinciale di assistenza e beneficenza pubblica[14]; a costoro si aggiunge un segretario, il quale svolge, tra l’altro, l’importante incarico di tenere aggiornato l’elenco di tutti gli orfani della provincia, coordinando le informazioni che gli giungono dai singoli comuni[15].

Al Comitato provinciale spettano innumerevoli e onerosi compiti e vasti poteri: esso deve disporre gli accertamenti necessari a stabilire, nei casi dubbi, la condizione di orfano di guerra (eventuali contestazioni sono poi decise inappellabilmente dal Ministero dell’Interno)[16]; può demandare la vigilanza sugli orfani ad enti pubblici o privati (riconosciuti per decreto reale o prefettizio) che più capillarmente sono in grado di controllare la situazione, anche mediante la nomina di ispettori approvati dal Comitato provinciale stesso[17]: tali, ad esempio, le Congregazioni di carità, le associazioni di categoria, gli istituti per l’infanzia abbandonata, le scuole, le colonie agricole, i patronati e via dicendo; nei piccoli comuni, difficilmente raggiungibili dalle autorità provinciali, il Comitato provinciale può, ove lo ritenga opportuno, creare delle Commissioni, presiedute dal pretore o dal conciliatore e composte da membri di varia estrazione, che esercitino la vigilanza e, se del caso, si assumano temporaneamente la tutela[18].

Parimenti, in situazioni di particolare necessità, le funzioni tutelari possono essere assunte dagli enti pubblici e privati di assistenza a ciò incaricati dal Comitato provinciale[19] oppure direttamente dal Comitato provinciale stesso, nel modo previsto dal codice civile per i fanciulli ricoverati negli ospizi e privi di parenti in grado di svolgere la delicata funzione[20].

L’eventuale tutela collegiale, tuttavia, deve essere vista come un rimedio di emergenza: così puntualizza il Ministro Orlando[21], il quale raccomanda caldamente che essa duri il meno possibile e che al più presto venga convocato il consiglio di famiglia o di tutela[22].

Sia nella scelta degli enti delegati, sia nella valutazione dell’efficienza e correttezza della loro attività, sia nell’eventuale revoca dell’incarico, qualora non si dimostrino adeguati al compito, il Comitato provinciale dispone di ampi poteri discrezionali, in quanto i suoi provvedimenti in tal senso non sono suscettibili di gravame[23].

La possibilità di ricorrere in via gerarchica al Ministero dell’Interno è data, invece, contro i provvedimenti adottati dal Comitato provinciale nell’ambito delle attribuzioni previste dall’art. 13 del decreto 27 agosto, le stesse contemplate, a protezione dell’infanzia abbandonata, dalla legge giolittiana del 1904 istitutiva delle Commissioni provinciali di assistenza e beneficenza pubblica[24].

Le competenze del Comitato provinciale si estendono, infine, al settore finanziario: esso, infatti, deve amministrare e ripartire tra i vari istituti le somme erogate a favore degli orfani – di guerra e non –[25], deve dare parere motivato sulle richieste degli stessi istituti di sussidi governativi temporanei per l’assistenza agli orfani di guerra[26], e deve mensilmente essere informato dal competente ufficio della Corte dei conti sull’elenco delle pensioni privilegiate di guerra liquidate a favore di orfani o di vedove con prole[27].

Il Comitato provinciale è, dunque, l’organo cardine attorno a cui ruota l’intero sistema: presieduto dal prefetto, dipende dal Ministero dell’Interno, di cui esegue le istruzioni, e al quale deve trimestralmente trasmettere una relazione riassuntiva del suo operato e di quello degli enti incaricati della vigilanza sugli orfani[28].

Quanto alla disciplina dell’istituto della tutela, il governo, data l’urgenza di provvedere, non apporta mutamenti radicali alla normativa del codice, che peraltro già da tempo era oggetto di critiche e di istanze di riforma[29]. Risultano tuttavia opportune due innovazioni, sulle quali si sofferma anche il guardasigilli Ettore Sacchi in una circolare indirizzata ai primi presidenti e ai procuratori generali presso le Corti d’appello: una di esse, però, vale a dire la restrizione del consiglio di famiglia o di tutela a due soli membri e l’ammissione in esso delle donne anche senza l’autorizzazione maritale[30], in realtà non è altro che il ripristino di una disposizione già introdotta e sperimentata in occasione dei terremoti calabro-siculo e marsicano[31].

L’unica vera novità, quindi, è l’istituzione del giudice delle tutele, figura che si ispira ai modelli di stampo germanico e che è parte fondamentale del notevole rilievo attribuito alla magistratura in una materia tanto complessa quanto delicata. Lo stesso guardasigilli, infatti, sin dall’inizio del suo discorso, pone in particolare risalto le «nuove delicatissime funzioni [date] ai magistrati» e considera i giudici delle tutele e i pretori, nei loro diversi incarichi, quali garanti di una funzione non più semplicemente di volontaria giurisdizione, ma anche amministrativa e soprattutto sociale. In tale prospettiva, i giudici devono assumersi un onere e una responsabilità morale che travalicano le loro naturali competenze e sono tenuti ad adempiere ad un «dovere di solidarietà patriottica verso i figli di coloro che hanno sparso il sangue per la causa nazionale»[32].

Ai pretori, oltre alle competenze loro assegnate dal codice civile nei confronti degli orfani[33], tra cui rileva soprattutto la convocazione e la presidenza del consiglio di famiglia[34], spetta di presiedere le Commissioni di vigilanza nei piccoli comuni[35] e di compiere le dovute verifiche dello stato civile, accertando periodicamente se siano state fatte tutte le prescritte iscrizioni, annotazioni e comunicazioni relative agli orfani, e denunciando le eventuali omissioni[36]; degli esiti di tali accertamenti devono dar conto nelle relazioni quadrimestrali[37].

Sull’operato dei pretori e, in genere, sull’osservanza delle disposizioni del codice civile e dei decreti luogotenenziali relative alle tutele vigila il giudice delle tutele, designato ogni anno dal presidente del tribunale locale[38], il quale deve essere periodicamente informato sull’andamento del servizio[39]. A lui vengono trasferite le competenze del tribunale relative all’omologazione delle deliberazioni del consiglio di famiglia per autorizzare atti di straordinaria amministrazione sui beni degli orfani di guerra[40] e quelle relative alle impugnazioni delle delibere dei consigli di famiglia[41].

Ma il compito più delicato di questo magistrato consiste nel decretare l’iscrizione fra gli orfani di guerra dei figli naturali non riconosciuti o non riconoscibili, previo accertamento, in via del tutto riservata e senza ulteriori conseguenze giuridiche, della sussistenza delle previste condizioni[42]. Un simile compito, che Riccardo Luzzatto definisce «quasi amministrativo» e altri classificano come funzione di polizia in senso ampio[43], risponde ai sentimenti di pietà e solidarietà umana; malgrado che non comporti la creazione di un rapporto di figliazione naturale, non manca di suscitare allarme in una parte dei giuristi, i quali vedono in questi provvedimenti un pericoloso vulnus alla tutela della famiglia legittima prevista dal codice civile[44].

In quanto appartenente all’apparato giudiziario, il giudice delle tutele è sottoposto all’autorità gerarchica del presidente del tribunale e, in ulteriore istanza, ai capi delle Corti d’appello, i quali annualmente devono riferire al Ministero della giustizia sull’andamento dell’assistenza agli orfani di guerra; per altro verso, però, in quanto membro del Comitato provinciale, esso svolge anche funzioni amministrative e, sotto questo profilo, è inevitabilmente sottoposto all’autorità amministrativa, cioè al prefetto e, al di sopra di lui, al Ministro dell’Interno.

Questa posizione bivalente non è vista in maniera negativa dal guardasigilli, che non rileva alcuna violazione del principio della separazione dei poteri, ma, anzi, sottolinea l’effettiva opportunità di una figura di coordinamento «tra l’azione dell’autorità giudiziaria e quella degli organi amministrativi di pubblica assistenza e beneficenza»[45]. In generale, egli ritiene che il merito principale della normativa governativa consista nell’aver riorganizzato al meglio la cooperazione tra le forze in campo: tra l’azione giudiziaria e il genitore sopravvissuto, o, ove esso manchi, il consiglio di famiglia; tra il risultato di questa azione combinata e l’azione amministrativa e, infine, tra le diverse funzioni dello Stato e gli enti benefici.

Nell’interazione di queste forze, il giudice delle tutele appare come il perno, e, in quanto tale, deve essere solido: non a caso il ministro si sofferma con particolare attenzione sulle caratteristiche ideali che esso dovrebbe avere, raccomandando ai presidenti dei tribunali di designare all’ufficio preferibilmente magistrati anziani e qualificati (e non semplici pretori) e suggerendone, ove necessario, l’eventuale esonero da altri incarichi[46].

3. La disciplina legislativa
La legge varata dal Parlamento il 18 luglio 1917 e il relativo regolamento esecutivo del 30 giugno 1918 proseguono nel solco tracciato nel 1916 dal governo, ma danno alla materia una più compiuta sistemazione.

Anzitutto viene risolta una volta per tutte la questione, molto dibattuta in parlamento[47], se l’assistenza agli orfani di guerra debba essere esercitata direttamente dallo Stato o da un Istituto autonomo nazionale appositamente creato: prevale la prima soluzione, in continuità con la scelta governativa precedente, che fa dipendere tutto l’apparato preposto al nobile scopo dal Ministero dell’Interno[48].

Tuttavia, per alleggerire in parte gli oneri di un Ministero già sovraccarico di impegni e per adempiere con maggiore adeguatezza alla complessa funzione, si avverte l’esigenza di creare, accanto ad esso, un Comitato nazionale con funzioni deliberative concernenti l’amministrazione del fondo per gli orfani (soggette tuttavia sempre all’approvazione del Ministero)[49] e consultive per l’attività di indirizzo e coordinamento dei Comitati provinciali da parte del Ministero stesso[50]. I 16 membri di quest’ultimo sono di varia estrazione: provengono dalla politica, dalla magistratura, dalla pubblica amministrazione, dagli alti ranghi militari e dagli Istituti nazionali per la protezione degli orfani[51]. In seno al Comitato opera una Giunta esecutiva di sette membri, che esamina tutti gli affari da sottoporre alle deliberazioni del Comitato e formula le relative proposte[52].

In correlazione con l’ampia composizione del Comitato nazionale, anche i Comitati provinciali si arricchiscono di nuovi membri di diversa provenienza ed esperienza: a rafforzare il ruolo della magistratura, accanto al giudice delle tutele si introduce il procuratore del re dello stesso tribunale; vengono poi aggiunti il provveditore agli studi, due rappresentanti del Consiglio provinciale, due ufficiali superiori e un delegato delle istituzioni pubbliche della provincia che si occupano di protezione e assistenza dell’infanzia abbandonata[53]. La presidenza rimane al prefetto, longa manus locale del governo, anche se da più parti vengono espresse preoccupazioni per la possibile influenza sull’operato dei Comitati delle oscillazioni della politica e delle esigenze elettorali[54].

Le drammatiche situazioni che la realtà presenta dopo quattro anni di duri combattimenti e di tragiche perdite induce il governo ad ampliare ulteriormente, nel regolamento, la categoria degli orfani di guerra e a ricomprendere in essa esplicitamente coloro che siano rimasti privi della persona che li manteneva in tutto o in gran parte[55]; ad essi sono equiparati «i figli di quelli che sono divenuti inabili al lavoro in seguito a lesioni o ad infermità incontrate per servizio di guerra o, comunque, per un fatto di guerra, purché concepiti prima del fatto che ha prodotto l’inabilità del genitore e siano riconosciuti da esso»[56].

La figura del giudice delle tutele, la cui creazione aveva evidentemente dato buona prova, viene ulteriormente valorizzata: la nomina, anziché al presidente del tribunale, è affidata al più autorevole primo presidente della Corte d’appello, e la scelta va fatta «preferibilmente fra i giudici di categorie superiori e di dimostrata competenza e attitudine alle funzioni affidategli»[57]. Le precedenti attribuzioni vengono estense a comprendere sia quelle del presidente del tribunale che quelle del tribunale previste dal titolo VIII (Della patria potestà) e dal titolo IX (Della minore età, della tutela e della emancipazione) del primo libro del codice civile; a queste si aggiungono quelle degli artt. 113-116 della legge di pubblica sicurezza 30 giugno 1889, n. 6144, riguardanti provvedimenti da adottare nei confronti di minori di diciotto anni oziosi, vagabondi, “diffamati”, dediti alla mendicità o alla prostituzione[58].

L’autorità titolare di questi poteri cambia, ma la disciplina codicistica non viene intaccata, malgrado che, come si è detto, da tempo venissero invocate riforme: in particolare, si chiedeva la limitazione o la soppressione del consiglio di famiglia, il cui funzionamento lasciava molto a desiderare e tendenzialmente intralciava le procedure. Tale istituzione, invece, viene mantenuta negli stessi termini in cui era disciplinata dai decreti del 1916 e spetta ancora al giudice delle tutele la sua convocazione e la vigilanza sulla sua costituzione e sul suo funzionamento[59].

Resta la piena discrezionalità del giudice delle tutele per l’accertamento in via riservata della paternità o della maternità naturale: egli continua ad agire «senza formalità» e, quindi, senza cautele processuali e senza contraddittorio[60], ordina le indagini che ritiene opportune[61], ma, diversamente da prima, contro le sue decisioni è ammesso il ricorso alla Corte d’appello[62].

Altrettanto delicata è la funzione di vigilanza che il magistrato deve esercitare sugli «interessi morali o materiali» degli orfani: laddove si verifichino abusi della patria potestà o della tutela, su istanza del Comitato provinciale o del pubblico ministero o dei parenti prossimi dell’orfano, deve provvedere a costituire una nuova tutela; nei casi meno gravi di errori o negligenze, può sottoporre l’orfano alla tutela del Comitato provinciale o degli Istituti nazionali o degli enti da essi dipendenti[63]. Quando vi sia particolare urgenza, può assumere direttamente la tutela per poi affidarla al Comitato provinciale o ad altro ente[64].

Di regola deve procedere personalmente per gli atti e i provvedimenti di sua competenza, ma può avvalersi della collaborazione di altre autorità giudiziarie, quali il pubblico ministero e i pretori, e altresì di autorità amministrative e di polizia, per indagini, visite, informazioni, proposte e pareri[65].

Spetta, inoltre, al giudice delle tutele disporre provvedimenti disciplinari o il ricovero temporaneo in riformatorio o altro istituto nei confronti di orfani dalla condotta riprovevole: prima di adottare le dovute misure, il magistrato è tenuto a fare un’attenta valutazione dello stato psico-fisico del minore e delle condizioni della famiglia e dell’ambiente[66].

L’entità del potere accordato al giudice delle tutele trova esplicita conferma nell’art. 70 del regolamento: «I provvedimenti del giudice delle tutele hanno forza esecutiva presso qualsiasi autorità, ente o privato. Il giudice stesso provvede alla loro esecuzione, trasmettendoli, in copia o in estratto, agli uffici competenti che debbono darvi corso». Si tratta di un potere considerevole, che potrebbe trovarsi a confliggere con quelli, altrettanto considerevoli, del prefetto o del Comitato provinciale: in tal caso, se non si riesce a risolvere la situazione «per spontanee rinuncie», si ammette il ricorso alla Corte d’appello da parte di qualunque interessato[67].

L’importanza del ruolo svolto dal giudice delle tutele è confermata dal fatto che, per gli orfani di guerra, non sono obbligatori gli interventi e le conclusioni del pubblico ministero normalmente previsti in materia di volontaria giurisdizione[68]; quand’anche l’obbligatorietà sia specificamente sancita dalla legge, il giudice delle tutele può eluderla «quando siavi pericolo nel ritardo», salvo poi informare degli atti compiuti il pubblico ministero, il quale ha facoltà di richiederne il riesame o di ricorrere contro di essi[69].

I procuratori del Re hanno invece il dovere di attivarsi quando gravi condanne penali colpiscono persone esercenti la patria potestà o la tutela: copia della sentenza va comunicata al Comitato provinciale perché adotti i provvedimenti opportuni a favore dei figli o dei pupilli[70].

Alla base del sistema restano i pretori, che, oltre allo svolgimento dei compiti già assegnati nei precedenti decreti, nei casi urgenti, possono procedere di loro iniziativa; qualora si renda necessario l’allontanamento del figlio dalla casa paterna, dopo aver adottato gli opportuni provvedimenti, devono riferire al giudice delle tutele[71]. Devono altresì annotare in uno speciale registro quanto concerne i consigli di famiglia e di tutela e trasmettere l’estratto delle annotazioni al giudice delle tutele; a quest’ultimo devono pure inviare annualmente una relazione statistica sul servizio svolto nel territorio del mandamento[72].

Come si può osservare, la legge del 1917 e il relativo regolamento confermano e rafforzano il rilievo che già il governo in precedenza aveva attribuito alla magistratura nella gestione di un grave problema che nel corso della guerra era andato via via ingigantendo e le cui conseguenze si sarebbero protratte per molti anni.

Il massimo risalto viene dato alla posizione del giudice delle tutele, che riunisce in sé una nutrita serie di competenze, anche molto delicate, e che funge da figura di raccordo tra le diverse forze chiamate a cooperare.

L’idea di affidare ad un unico magistrato le attribuzioni e i poteri esercitati dalle autorità pubbliche nei confronti dei minori era già stata coltivata dalla Commissione Reale per lo studio dei provvedimenti contro la delinquenza dei minorenni, istituita, su proposta del ministro Orlando, il 7 novembre 1909 con il compito di raccogliere in un unico testo tutte le disposizioni di carattere sia civile che penale riguardanti i minori.

Nel 1912 la Commissione aveva presentato al guardasigilli Finocchiaro-Aprile il Progetto del codice dei minorenni accompagnato dalla relazione del presidente, senatore Oronzo Quarta. Si proponeva di istituire, in ogni città sede di tribunale, un magistrato distrettuale a cui era affidata «nel senso più ampio e comprensivo, la vigilanza, tutela e protezione sociale dei minorenni», oltre a speciali funzioni giurisdizionali[73]; nominato dal Re, su proposta del ministro della giustizia, esso andava scelto tra i giudici o i sostituti procuratori del Re «possibilmente» competenti «nelle discipline biologiche, pedagogiche e sociali»[74], oppure tra gli avvocati che avessero maturato otto anni di esercizio o tra i laureati in legge «che, o con lo insegnamento, o mediante pubblicazioni, o per cariche sostenute presso società, istituti di assistenza, di patronato, o di altra somigliante natura» fossero ritenuti idonei a ricoprire il delicato ruolo[75]; l’incarico durava cinque anni, poteva essere riconfermato[76] e implicava l’esonero da qualsiasi altra funzione[77].

Lo scopo che si voleva perseguire era l’unità di indirizzo, il coordinamento e la prontezza di intervento per tutte le attività rivolte, da un lato, all’educazione, alla formazione e alla protezione dei minori e, dall’altro, eventualmente, alle misure disciplinari e repressive. In tal modo si sperava anche di evitare l’insorgere di antagonismi e conflitti – purtroppo non infrequenti – tra gli organismi di beneficenza e assistenza privati e quelli pubblici[78].

Scopi in gran parte analoghi erano alla base dell’istituzione del giudice delle tutele, definito dal guardasigilli Sacchi «quasi l’organo principale di questa nuovissima legislazione»[79]. Come si è visto, egli era depositario di una rilevantissima sfera di funzioni, la più delicata delle quali era certamente quella delle indagini relative ai minori non riconosciuti o non riconoscibili per l’iscrizione nell’elenco degli orfani di guerra: tali indagini, pur se condotte in via riservata, non solo erano in contrasto con basilari principi del codice civile a tutela della famiglia legittima, ma potevano anche indirettamente comportare poco gradite conseguenze morali e sociali per gli interessati; per questo lo stesso ministro raccomandava ai magistrati un uso molto cauto e prudente del potere discrezionale loro concesso[80].

Tuttavia, anche qualora l’orfano fosse legittimamente inserito in un contesto familiare, al giudice delle tutele erano richieste non comuni doti di equilibrio nel valutare i limiti entro cui doveva mantenersi l’opera dello Stato rispetto a quella del genitore sopravvissuto o del tutore, che la nuova normativa, come già quella del 1916, non aveva inteso intaccare. Anche su questo punto il guardasigilli sentiva l’esigenza di intervenire, raccomandando ai magistrati di evitare i contrasti e ricercare armonia di azione con le famiglie[81].

Un nuovo importante compito sarà assegnato al giudice delle tutele quando il decreto-legge 31 luglio 1919, n. 1357, adempiendo ad un auspicio del Comitato nazionale e in deroga alla disciplina del codice civile, estenderà, per gli orfani di guerra, l’istituto della adozione ai minori degli anni 18: sarà appunto il giudice delle tutele a dover vagliare se l’adozione sia vantaggiosa per l’orfano e se si possa escludere che lo scopo principale dell’adottante sia quello di trarre profitto dalla pensione dell’adottando o dal suo patrimonio[82]. Infatti, come osserverà il Ministro dell’Interno Nitti, l’adozione, da un lato, «può essere una delle più provvide forme di assistenza» e «quella che maggiormente concorda» con il principio della preferenza per l’assistenza familiare posto alla base della legge 18 luglio 1917, ma, d’altro lato, «potrebbe costituire il peggior danno per l’orfano adottato, se determinata da obliqui scopi di sfruttamento»[83].

4. Note conclusive
Anche dai pochi cenni sin qui svolti si può avere un’idea dell’imponenza e della complessità dell’apparato predisposto da governo e parlamento: i nodi da risolvere per adempiere a quel dovere di solidarietà nazionale fortemente sentito dai responsabili del potere erano molteplici, intricati e spinosi. Si voleva il controllo dello Stato sull’intero sistema messo a punto, ma difficilmente lo Stato poteva sopperire a tutte le esigenze nascenti da una situazione che, durante il periodo bellico, andava continuamente aggravandosi e le cui conseguenze si sarebbero protratte molto a lungo nel tempo.

Il terribile vuoto demografico lasciato dalla guerra andava colmato ed era importante curare la crescita, l’educazione e l’istruzione dei bambini e dei ragazzi che in un futuro non lontano avrebbero costituito l’ossatura della società.

I magistrati erano chiamati a fare la loro parte accanto agli organi amministrativi, agli enti di beneficenza pubblici e privati e alle famiglie: resta da domandarsi quale fosse il grado di efficienza che un insieme tanto articolato ed eterogeneo poteva raggiungere. Per quanto riguarda la componente giudiziaria, sulla quale in questa sede si è cercato di fissare l’attenzione, una breve ma significativa testimonianza è reperibile in una circolare del ministro Lodovico Mortara[84] del 25 gennaio 1920.

Il Guardasigilli, dall’esame delle relazioni pervenute al suo Ministero, rileva parecchie carenze nell’operato dei pretori, che, probabilmente oberati da molte incombenze, non riescono ad adempiere adeguatamente ai loro compiti, e li esorta energicamente a colmare con tempestività le lacune, soprattutto quelle attinenti al censimento e alla schedatura degli orfani, che sembrerebbe ancora incompleto. Per contro, esprime particolare compiacimento per l’attività dei giudici delle tutele, meritevoli di un elogio speciale per essersi resi conto fin dall’inizio «come dalla loro vigile azione dipenda in gran parte il retto funzionamento dei nuovi istituti creati nell’interesse degli orfani di guerra»[85].

Le rampogne rivolte ai pretori trovano un’attenuazione nella parte finale della circolare, dove il Mortara, come già a suo tempo aveva fatto il Sacchi, stimola l’impegno di tutti i magistrati con uno speciale incitamento, nella forma di elegante captatio benevolentiae: esprime, infatti, la convinzione che essi «sapranno rendersi benemeriti del Paese e confermare come la magistratura non sia seconda ad alcun ordine di funzionari nel cooperare con incondizionata abnegazione al rendimento di questo doveroso tributo di gratitudine e di solidarietà ai figli di quanti per la grandezza della patria hanno perduto la vita»[86].


[1] C. Latini, Governare l’emergenza. Delega legislativa e pieni poteri in Italia tra Otto e Novecento, Milano 2005, in particolare, p. 56 ss.

[2] Oltre al più tristemente noto terremoto calabro-siculo del 28 dicembre 1908, che aveva provocato all’incirca 100.000 morti, un altro sconvolgimento sismico era avvenuto in Abruzzo, nella Marsica, il 13 gennaio 1915, causando oltre 30.000 morti.

[3] La Commissione comunicò alla Presidenza la sua relazione, stilata dall’on. Peano, il 24 novembre 1916 (I. Tambaro, Gli orfani di guerra, Napoli 1919, p. 12).

[4] D.L. n. 1251.

[5] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044.

[6] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 2.

[7] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 8: i casi in cui il giudice delle tutele ha facoltà di iscrivere fra gli orfani di guerra i figli naturali non riconosciuti sono tre: «quando la madre o il preteso padre abbiano notoriamente convissuto more uxorio al tempo del concepimento; quando vi sia il possesso di stato del figlio naturale; quando la paternità risulti da esplicita dichiarazione scritta del padre, o indirettamente da sentenza civile o penale»

[8] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 7. La possibilità di ottenere gli alimenti da parte del figlio naturale era subordinata dal codice civile alla sussistenza di una delle condizioni enumerate dall’art. 193: «[…] 1.° Se la paternità o maternità risulti indirettamente da sentenza civile o penale; 2.° Se la paternità o maternità dipenda da un matrimonio dichiarato nullo; 3.° Se la paternità o maternità risulta da esplicita dichiarazione per iscritto dei genitori».

[9] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 7.

[10] Per i figli dei militari caduti si prevede che i Ministeri della Guerra e della Marina richiedano all’ufficiale di stato civile competente di annotare sull’atto di nascita dell’orfano che il genitore è morto a causa della guerra (D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 3).

[11] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 4: dall’elenco dovrà risultare, per ciascun orfano, l’indicazione «se sia soggetto alla podestà della madre, o sia sotto tutela, se venne fatta domanda per la pensione e se questa fu liquidata e per quale somma».

[12] Circolare del Ministero dell’Interno n. 26700-6, del 18 novembre 1916, inviata ai prefetti (Collezione celerifera, anno XCV, 1916, pp. 1326-1327). Sul problema dei dispersi, sull’esigenza di una riforma dell’istituto dell’assenza e dell’introduzione della presunzione di morte nel diritto civile italiano, esigenza resa impellente dalla Grande Guerra, si veda A. Monti, Repenser l’absence. La doctrine italienne après la première guerre mondiale, in L’absence. Du cas de l’absent à la théorie de l’absence, J. Hoareau e G. Métairie (ed.), Limoges 2011, p. 366ss.

[13] Supra, nt. 2.

[14] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 5. La Commissione provinciale di assistenza e beneficenza pubblica era disciplinata dalla l. 18 luglio 1904, n. 390.

[15] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 6.

[16] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 1.

[17] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 11, ove, nel secondo comma, si specificano sinteticamente i principali compiti degli ispettori, tenuti a controllare, tra l’altro, l’osservanza della legislazione sociale che l’Italia, seppur tardivamente e lacunosamente rispetto ad altri Stati, aveva intrapreso sullo scorcio del secolo precedente: «Le investigazioni degli ispettori, esclusa ogni indiscreta ingerenza nel libero esercizio della patria potestà o delle funzioni dei tutori, debbono mirare principalmente ad accertare se per il mantenimento degli orfani sia necessario soccorrerne le famiglie, se siano osservate le disposizioni in vigore sull’obbligo della istruzione, sul lavoro delle donne e dei fanciulli, sul divieto della mendicità, sul divieto d’impiego dei fanciulli in professioni girovaghe, e simili; se sia indispensabile il ricovero delle orfane in qualche istituto». Si veda pure la Circolare 9 ottobre 1916 emessa dal Ministero dell’Interno, Direzione generale dell’amministrazione civile, Divisione III, in «Bollettino ufficiale del Ministero di Grazia e Giustizia e dei Culti», anno XXXVII, 1916, p. 887.

[18] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 6: tali Commissioni dovrebbero essere presiedute dal pretore o dal conciliatore e composte dal presidente della Congregazione di carità, dall’ufficiale sanitario, da un maestro elementare, dal parroco o altro sacerdote o ministro di altro culto, se gli orfani siano di religione diversa dalla cattolica.

[19] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 6.

[20] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 10 e art. 262 c.c.

[21] Su Vittorio Emanuele Orlando, ci si limita qui a citare le due voci enciclopediche curate da Giulio Cianferotti: quella del Dizionario Biografico degli Italiani, vol. LXXIX, Roma 2013, pp. 547-556 e quella del Dizionario Biografico dei Giuristi Italiani (XII-XX secolo) diretto da I. Birocchi, E. Cortese, A. Mattone, M. N. Miletti, vol. II, Bologna 2013, pp. 1465-1469.

[22] Circolare 9 ottobre 1916, [nt. 17], p. 887. Peraltro, forme di tutela collegiale, in sostituzione del tutore e del consiglio di famiglia, erano già state sperimentate con successo dal Comitato di vigilanza degli orfani del terremoto calabro-siculo, presieduto dall’on. Chimirri (Tambaro, Gli orfani di guerra, [nt. 3], pp. 91-92).

[23] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 8 ult. comma e art. 9.

[24] L’art. 13 del decreto 27 agosto rinvia agli articoli 5 lett. (e), 6 lett. (f), (g), e 18 della legge 18 luglio 1904, n. 390. Si tratta delle decisioni sui ricorsi contro le concessioni di assegni continuativi e le erogazioni di qualunque natura fatte da istituzioni pubbliche di beneficenza in violazione di leggi, regolamenti o statuti; delle denunce all’autorità giudiziaria di fatti che possano comportare la perdita della patria potestà, della tutela o della qualità di tutore; delle denunce di patti che possano contravvenire alla legge sul lavoro dei fanciulli e alle altre disposizioni a loro tutela; dei provvedimenti diretti a chiudere istituti privati di beneficenza.

[25] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 14

[26] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 15: la motivazione del parere, come è precisato da Vittorio Emanuele Orlando, è finalizzata a fornire al Ministero le informazioni utili a predisporre la destinazione dei fondi in modo equo fra le province (Circolare del Ministero dell’Interno 9 ottobre 1916 [nt. 17], p. 887).

[27] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 3.

[28] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 16.

[29] Sulle carenze e sui difetti del sistema delineato dal codice si era dibattuto, in particolare, nel V Congresso nazionale giuridico di Palermo del 1903, nel quale si era riconosciuta la necessità di riforme e si erano approvate le linee guida indicate dal relatore, avvocato Piccolo, ma, data la complessità del tema e la ristrettezza dei tempi, si era rinviata la discussione ad un futuro congresso (V Congresso Nazionale giuridico forense – Atti, Palermo 1904, vol. I, Adunanza del 25 aprile 1903, Discussione sul tema Delle riforme da apportarsi allo istituto della tutela, pp. 73-80).

[30] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 9.

[31] R.D. 21 marzo 1909, n. 162, art. 2. A proposito di questa disposizione, Vittorio Polacco, pur ritenendo anacronistica la persistenza dell’istituto dell’autorizzazione maritale per gli interessi patrimoniali delle donne sposate, disapprovava che fosse data ad esse la possibilità di assumere la tutela, cioè di esercitare un munus publicum nei confronti di persone esterne alla stretta cerchia familiare, senza l’assenso del coniuge (V. Polacco, Di alcune deviazioni dal diritto comune conseguite al terremoto calabro-siculo, Padova 1909, pp. 11-12). Sulla figura di Vittorio Polacco, messa magistralmente in luce da Paolo Grossi in vari studi e, in particolare, nel lungo saggio intitolato ‘Il coraggio della moderazione’ (specularità dell’itinerario riflessivo di Vittorio Polacco), in «Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno», 18 (1989), pp. 197-251, in Scritti in onore di Angelo Falzea, Milano, Giuffrè, 1991, e in Id., Assolutismo giuridico e diritto privato, Milano, Giuffrè, 1998, pp. 69-126, si vedano pure G. Cazzetta, Codice civile e identità giuridica nazionale. Percorsi e appunti per una storia delle codificazioni moderne, Torino 2012, passim e spec. pp. 66-67 e M. Sabbioneti, voce ‘Polacco, Moisè Raffael Vittorio’, in Dizionario Biografico dei Giuristi Italiani [nt. 21], vol. II, Bologna 2013, pp. 1609-1611.

[32] Circolare 14 novembre 1916, n. 1936, in «Bollettino ufficiale del Ministero di Grazia e Giustizia e dei Culti», anno XXXVII, 1916, p. 886.

[33] Si veda il tit. IX, capo II, Della tutela, artt. 241 ss., passim.

[34] Art. 251 c.c..

[35] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 6.

[36] D.L. 27 agosto 1916, n. 1251, art. 2.

[37] Circolare 14 novembre 1916, n. 1936 [nt. 32], p. 886.

[38] D.L. 6 agosto 1916, n. 968, art. 7.

[39] Circolare 14 novembre 1916, n. 1936 [nt. 32], p. 886.

[40] Art. 301 c.c.

[41] Sia le deliberazioni non soggette a omologazione giudiziaria (art. 815 c.p.c.), sia quelle non adottate all’unanimità (art. 260 c.c.).

[42] Supra, nt. 7.

[43] Tambaro, Gli orfani di guerra [nt. 3], pp. 75-76, ove si citano le opinioni di Orlando e quelle espresse da Mancini e Pisanelli nei commenti al codice di procedura.

[44] Nelle discussioni al Senato, Lodovico Mortara rileva che, accordando assistenza ai figli incestuosi e adulterini e ai figli nati da una convivenza more uxorio, si possono provocare «conseguenze moralmente e socialmente perniciosissime, incoraggiando il concubinato e favorendo la costituzione di famiglie illegittime» (A. Groppali, Gli orfani di guerra, Milano 1917, p. 13). Si vedano pure le osservazioni di G.P. Chironi, Sul disegno di legge sugli orfani di guerra, in «Rivista di diritto pubblico», 1917, pt. I, pp. 312-313. Di opposto parere R. Luzzatto, Diritto famigliare di guerra, in «Nuova antologia di lettere, scienze ed arti», s. 6, 188 (1917), p. 84, nt. 1, e G. Faggella, La legislazione bellica in relazione al diritto pubblico preesistente ed alle riforme future, in «Rivista di diritto pubblico», 1918, pt. 1, pp. 368-369. Sulla crisi del diritto civile e delle fonti, già latente sin dagli ultimi decenni dell’Ottocento, ma emersa prepotentemente con l’alluvione di provvedimenti urgenti emanati per far fronte alle necessità belliche, si veda P. Grossi, Scienza giuridica italiana. Un profilo storico, Milano 2000, p. 130 ss.; Id., Introduzione al Novecento giuridico, Bari 2012, passim; G. Cazzetta, Codice civile e identità giuridica, [nt. 31], p. 156 ss.

[45] Circolare 14 novembre 1916, n. 1936 [nt. 32], p. 886.

[46] Ibidem.

[47] Una sintesi degli argomenti svolti in Camera e Senato e nelle rispettive Commissioni legislative è reperibile in Tambaro, Gli orfani di guerra [nt. 3], passim.

[48] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 1: «Lo Stato assume la protezione e l’assistenza degli orfani della presente guerra».

[49] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 8.

[50] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 6.

[51] Accanto a due senatori e due deputati, ci sono un consigliere di Cassazione della Corte suprema di Roma, un sostituto procuratore generale della Corte stessa e un consigliere di Stato, il presidente del Consiglio superiore di assistenza e beneficenza; il direttore generale dell’amministrazione civile presso il Ministero dell’Interno; due ufficiali generali, uno dell’esercito, l’altro della marina, un ragioniere del Tesoro, un delegato per ciascuno degli Istituti nazionali per la protezione degli orfani (l. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 7): tali Istituti erano l’Opera nazionale per gli orfani dei contadini morti in guerra, dell’Istituto per la gente di mare, dell’Opera nazionale per l’assistenza civile e religiosa degli orfani di guerra e l’Unione generale degli insegnanti (l. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 13).

[52] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, artt. 19-22.

[53] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 9.

[54] Tambaro, Gli orfani di guerra [nt. 3], p. 203 e 207, dove si accenna, in particolare, alle apprensioni di don Sturzo.

[55] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, artt. 2-3; nell’art. 1 si specifica pure che si presumono morti in dipendenza dello stato di guerra coloro che, fino ad un anno dopo la pubblicazione della pace, siano periti in conseguenza di malattia contratta o aggravatasi durante il servizio militare ovunque prestato o anche nell’esercizio di attività civili connessi con lo stato di guerra.

[56] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 42.

[57] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, art. 52.

[58] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 17.

[59] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, artt. 68-69.

[60] Ivi, art. 54.

[61] In aggiunta alle indagini dei giudici delle tutele per l’accertamento della paternità e maternità naturale, si prevede anche la predisposizione da parte del Comitato nazionale per gli orfani di guerra di un questionario che i giudici stessi dovranno inoltrare alle autorità comunali e di pubblica sicurezza o ai Regi carabinieri (D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, art. 60).

[62] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 17.

[63] Ivi, artt. 18-19.

[64] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, art. 64.

[65] Ivi, artt. 56-58.

[66] Ivi, art. 61.

[67] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, art. 71: se peraltro il conflitto si crea tra il prefetto e il Comitato provinciale, l’autorità chiamata a dirimerlo è il Comitato nazionale.

[68] L. 28 novembre 1875, n. 2781, art. 2; art. 346, n. 5 c.p.c.; l. 6 dicembre 1865, n. 2626, art. 139.

[69] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, art. 53.

[70] L. 18 luglio 1917, n. 1143, art. 28.

[71] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, art. 59.

[72] D.L. 30 giugno 1918, n. 1044, artt. 73-74.

[73] Progetto del codice dei minorenni, Roma, Stamperia Reale, 1912, artt. 1 e 6.

[74] Ivi, art. 3, ove, al secondo comma, si aggiungeva: «Il ministro della giustizia nel provvedere, giusta la legge sull’ordinamento giudiziario, al tirocinio degli uditori, disporrà che quelli tra essi, che si riconoscano in particolar modo studiosi delle su accennate discipline, vengano destinati ai più importanti uffici dei magistrati distrettuali, nei quali, se abbiano dimostrata speciale attitudine ad esercitarne le funzioni, potranno rimanere in missione di supplenti e collaboratori, anche dopo che siano promossi a giudici aggiunti; si dovrà poi avere ad essi, con preferenza, riguardo, nella nomina dei magistrati distrettuali».

[75] Ivi, art. 5.

[76] Ivi, art. 4.

[77] Ivi, art. 8.

[78] Ivi, Relazione introduttiva, pp. 11-12.

[79] Circolare 1° settembre 1918, n. 1968, in «Bollettino ufficiale del Ministero di Grazia e Giustizia e dei Culti», anno XXXIX, 1918, p. 474.

[80] Ibidem.

[81] Ibidem.

[82] R.D. 31 luglio 1919, n. 1357, artt. 2-3.

[83] Circolare del Ministro dell’Interno 30 agosto 1919, n. 26700-VII-C, in «Bollettino ufficiale del Ministero di Grazia e Giustizia e dei Culti», anno XL, 1919, pp. 666-667.

[84] Sulla figura di Mortara, ci si limita qui a citare le due voci enciclopediche curate da Nicola Picardi: quella del Dizionario Biografico degli Italiani, vol. LXXVII, Roma 2012, pp. 232-236, e quella del Dizionario Biografico dei Giuristi Italiani [nt. 21], vol.II, pp. 1383-1386.

[85]Circolare 25 gennaio 1920, n. 2017, in «Bollettino ufficiale del Ministero di Grazia e Giustizia e dei Culti», anno XLI, 1920, pp. 76-77.

[86] Circolare 1° settembre 1918, n. 1968 [nt. 79], p. 475; anche Sacchi, nel 1916, si era dichiarato sicuro che i giudici, nell’esplicare le «nuove delicatissime funzioni», si sarebbero dimostrati «come sempre» e «senza dubbio, meritevoli della fiducia in loro riposta» (Circolare 14 novembre 1916, n. 1936 [nt. 32], pp. 885-886).

Giuseppe Zanardelli e la riforma dell’ordinamento giudiziario (1890). Linee per un’indagine d’archivio. La “scabrosa materia” della soppressione delle sedi giudiziarie

Aldo Andrea CASSI

Università degli Studi di Brescia
aldo.cassi@unibs.it

Abstract: Il saggio intende ricostruire le dinamiche, e le principali tematiche sottostanti, di una fase, tecnicamente complessa e politicamente molto delicata, della riforma giudiziaria del 1890 intrapresa dallo statista e giurista Giuseppe Zanardelli: la parte dedicata alla “Modificazione della circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura” (legge 30 marzo 1890 n. 6702).
La ricostruzione si basa su documentazione d’archivio in gran parte inedita: non solo documenti ufficiali, ma anche appunti personali, memorie, corrispondenze, annotazioni di studio, che registrarono aspirazioni, umori, utopie, compromessi nutriti dai soggetti storici che parteciparono al movimento di riforma.
La loro analisi, oltre a permettere una adeguata comprensione tecnica della genesi dell’ordinamento giudiziario dell’Italia unificata e del ruolo, abile e pragmatico, ivi giuocato da Zanardelli, offre anche l’opportunità per uno sguardo inedito all’edificio che si andava erigendo di quello Stato unitario, del quale la magistratura rappresentava non solo uno dei Poteri, ma costituiva anche la “prima linea” di contatto tra cittadini e Stato.

Parole chiave: Giuseppe Zanardelli; Ordinamento giudiziario (1890); legge 30 marzo 1890 n. 6702; Magistratura – soppressione circoscrizioni – stipendi dei giudici; Italia post-unitaria – riforme giudiziarie

La soppressione di sedi giudiziarie per esigenze di bilancio, la distinzione nella carriera dei magistrati, il loro ordinamento disciplinare e il trattamento economico attribuito non costituiscono certo un nodo di recente formazione nella storia (politica e legislativa) italiana, ma rappresentano una questione di lungo corso, nata assieme (se non preesistente) allo stesso Stato unitario, il quale si affaticò ad affrontarla con un sofferto e tortuoso iter normativo (forse tuttora non concluso, e perciò a fortiori bisognevole di ricostruzione storica e di discussione storiografica).

E se è vero che all’indomani dell’unificazione politica “avvocati quali … il bresciano Giuseppe Zanardelli … rivestirono ruoli di spicco anche e proprio nell’attività legislativa” italiana[1], nell’opera di riforma dell’ordinamento giudiziario costui fu non soltanto una figura di primo piano, ma l’artefice fattivo e instancabile di una fase cruciale, per quanto il suo ruolo in parte qua non sia stato adeguatamente rilevato.

In effetti, se l’attività di statista e di politico svolta da Giuseppe Zanardelli ne fa uno dei protagonisti dell’Italia postunitaria, il suo operato in veste di giurista resta decisamente meno noto e studiato per lo più limitatamente al codice penale del 1889 che ne porta il nome (sul suo effettivo contributo al quale, peraltro, resta aperta la discussione). Variegati, invece, sono i profili dell’attività giuridica di Zanardelli: non solo riformatore, ma anche docente e avvocato, su ciascuno dei quali non da molto si è potuto iniziare un percorso di studio, tuttora in corso, condotto sulla copiosa documentazione inèdita conservata presso gli archivi bresciani[2].

Qui, nella vera e propria “miniera” rappresentata dai fondi archivistici[3], si snoda un filone particolarmente ricco e foriero di possibili acquisizioni scientifiche, la cui valenza si espande ben al di là della biografia intellettuale (pur di primario interesse storico) del singolo protagonista, giacchè ne risulta interessato uno dei principali architravi dello Stato postunitario, la magistratura italiana: si tratta della documentazione, tuttora inèdita, relativa alla riforma dell’ordinamento giudiziario approntata da Giuseppe Zanardelli nel 1890[4].

In particolare, risulta possibile (ma, ovviamente, non hic et nunc, per i limiti entro cui deve contenersi il presente contributo[5]) ricostruire in dettaglio la genesi storica di due degli assi portanti della complessa normativa volta al riordino e al riassetto della magistratura, attuata dopo l’ascesa al potere della Sinistra storica, ovvero la legge 30 marzo 1890 n. 6702 per la “Modificazione della circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura” e le “Disposizioni circa l’ammissione e le promozioni nella magistratura”, sancite con la legge 8 giugno 1890 n. 6878. Quest’ultima, inoltre, fu attuata assieme ad un altro fondamentale tassello dell’articolato mosaico rappresentato dalla riforma giudiziaria: il regolamento generale giudiziario emanato[6] con il Regio Decreto del 10 novembre 1890 n. 7279, che fu approntato da Zanardelli sulla base di un progetto da questi personalmente studiato e delineato[7].

Per i limiti intrinseci a questo contributo, si propone nelle pagine seguenti un inedito sguardo d’archivio dedicato al primo dei due pilastri della riforma, la legge 30 marzo 1890 n. 6702, rinviando ad una prossima occasione per completare il dittico architettato (e, come vedremo, puntigliosamente realizzato) da Zanardelli.

Se la politica postunitaria di riforma della magistratura, affondando le radici nel nostro Risorgimento, di certo costituisce uno dei tanti fili dell’aggrovigliato nodo storiografico aggrumatosi attorno a questo periodo, tuttora oggetto di inveterate polemiche[8], un sondaggio nelle fonti d’archivio (documenti ufficiali, ma anche appunti personali, memorie, corrispondenze, brogliacci di studio) che registrarono aspirazioni, umori, utopie, compromessi nutrite dai soggetti storici che parteciparono al movimento di riforma (non solo i due “antagonisti” di questa storia, la classe politica e la magistratura, ma anche l’opinione pubblica[9]) potrebbe rappresentare l’occasione per lanciare lo sguardo attraverso uno spaccato dell’edificio che si andava erigendo, di quello Stato unitario di cui la magistratura rappresentava giocoforza non solo uno dei Poteri, ma costituiva spesso anche la “prima linea” di contatto tra cittadini e Stato[10].

Il processo di accentramento politico-amministrativo[11] avviato dal neonato Stato postunitario, definito dalla storiografia, con una fortunata duplice formula, “piemontesizzazione” e “unificazione a vapore”[12], non poteva non comprendere anche la magistratura, della quale era prioritario, nelle intenzioni della classe politica sabauda, garantire, attraverso adeguati meccanismi di nomina e controllo, quantomeno la lealtà al governo[13].

Siffatto obiettivo fu perseguito soprattutto affidando ampie prerogative al ministro della giustizia in materia di reclutamento e di carriera dei magistrati[14], allocando di fatto la magistratura in una posizione di dipendenza nei confronti dell’esecutivo, rendendo sotto alcuni profili vane le garanzie di inamovibilità previste dallo Statuto Albertino[15]. Sotto quest’ultimo profilo, nel dibattito sul nuovo ordinamento giudiziario la lingua batteva dove il dente era particolarmente dolente, ovvero la copertura di numerose sedi vacanti. Tema questo, che andava di pari passi con quello del trattamento economico dei giudici. Esso era pressochè unanimamente considerato di livello eccessivamente basso, con conseguente danno alla reputazione della magistratura e della sua funzione.

In effetti, si lamentava da più parti (e il ministro Guardasigilli Zanardelli ne prendeva buona nota) che i giovani più valenti, usciti dalle Facoltà giuridiche, preferivano dedicarsi all’esercizio delle professioni legali o alle carriere amministrative, piuttosto che intraprendere l’ufficio di giudice, foriero di stipendi modesti, residenze in luoghi spesso molto lontani da casa e l’incertezza del progredire nella carriera stessa[16].

La necessità di copertura delle sedi giudiziarie nel territorio nazionale richiedeva l’amplianento dell’organico, che tuttavia, a sua volta, non solo aumentava anche il livello di spesa e conseguentemente costringeva ad una “politica salariale” rigorosissima, ma induceva ad abbassare la soglia dei requisiti (e quindi della professionalità) dei magistrati:

per poter reclutare quanti pretori erano necessarii a coprire i posti che si facevano annualmente vacanti… si dovettero abbassare i requisiti che prima si domandavano a coloro che intraprendevano questa carriera, perché il numero degli aspiranti era divenuto molto inferiore al bisogno. Ma l’amministrazione della giustizia non si [era] certo avvantaggiata di questo provvedimento[17].

Con la legge del 23 dicembre 1875 n. 2839 si prevedeva, in effetti, la modificazione in termini meno restrittivi[18] dei criteri per l’accesso alle funzioni giudiziarie, permettendo così l’ingresso alla magistratura anche agli scarti del foro[19]. Lo stesso Crispi – annotava Zanardelli nei suoi appunti di lavoro[20] – riteneva fosse giunto il momento di restituire alla magistratura prestigio e indipendenza.

Dunque, nonostante la “mini riforma” del 1875 – ed anzi, in ragione di essa – l’ordinamento giudiziario veniva considerato del tutto inadeguato alle esigenze del tempo[21]. All’indomani della sua emanazione furono presentate numerose proposte di riforma “sia per fatto dei varii ministri che si succedettero nella direzione delle cose della giustizia, sia per iniziativa parlamentare”[22].

I ministri Guardasigilli che si succedettero ebbero tutti costantemente, pur con modalità e tempistica differenti, l’obiettivo di riformare l’ordinamento giudiziario, ma nessuna delle loro proposte completò l’iter parlamentare[23], nonostante (o, viceversa, in quanto…) in Parlamento la presenza di giuristi, e specificatamente di magistrati, fosse rilevante[24].

Quando Zanardelli, accettando di entrare nel governo Crispi (del quale, invero, non condivideva del tutto la linea politica[25]), tornò alla guida del Ministero della giustizia, nel 1887, si impegnò, immediatamente e a fondo, su tale fronte (e da quanto emerge dalle fonti d’archivio si può anzi dire che non fosse il codice penale – che ne prenderà poi il nome – la sua principale preoccupazione[26]). Lo fece, tuttavia, seguendo un modus operandi diverso dai suoi predecessori, meno ambizioso ma più concreto; mantenendo l’obiettivo strategico (riforma della magistratura), egli cambiò impostazione tattica. A fronte dei precedenti fallimento, si attestò su una linea riformatrice assai più prudente ma (proprio per questo) foriera di risultati efficaci, tracciando le coordinate che avrebbe, con caparbia costanza, seguito lungo tutta la sua attività governativa: abbandonare il progetto (che si rivelava essere utopico) di una ricostruzione ab imis fundamentis dell’ordinamento giudiziario e perseguire invece, ma con perseveranza e ferrea determinazione, riforme parziali, soprattutto lungo due linee direttrici che Zanardelli manterrà in parallelo (e che infatti, come si è detto, sfoceranno in due leggi promulgate nel 1890 a distanza di pochi mesi): la modificazione delle circoscrizioni (cui si collegava il regime economico dei magistrati[27]) e l’accesso alla magistratura.

L’opportunità di una tale linea operativa era esplicitamente evidenziata da Zanardelli nella Relazione al progetto di riforma, dove il ministro rilevava come “vi erano speciali ed imprescindibili urgenze”[28] incompatibili con i tempi lunghi di una riforma complessiva (e complessa), e venne ribadita quando intervenne alla Camera in sede di discussioni parlamentari, nella convinzione che “non [fosse] cosa degna di uomini di Stato, degna di legislatori, il sovvertire completamente d’un tratto tutti gli interessi, tutte le tradizioni della vita giudiziaria di un paese”[29].

Zanardelli pertanto considerò “savio e meglio conducente allo scopo, affrontare le difficoltà in varie riprese”[30], apportando modifiche graduali alle istituzioni giudiziarie vigenti per poter attuare una riforma “estrinseca” agli ordini dell’amministrazione:

Le economie sono di due sorte. Le une si ricavan da riforme che potremmo dire intrinseche alle leggi ed agli ordini giudiziarii. Le altre di riforme, estrinseche, che consistono nel sopprimere corti, tribunali o preture[31]

Si trattava dunque di procedere alla “soppressione di corti, tribunali, o preture”, non solo in nome di un drastico “taglio di spesa”[32], ma di una efficiente riorganizzazione delle risorse anche umane e professionali secondo il principio di avere “pochi ma buoni funzionari, e ben remunerati”[33].

Del resto, la scelta strategica di seguire la via delle riforme parziali, inanellando la riorganizzazione delle cancellerie e delle segreterie[34], l’abolizione dei tribunali di commercio e l’unificazione della Cassazione in materia penale[35], aveva fino a quel momento dato ottimi risultati[36].

Dunque, Zanardelli, rinunciando ad una parte delle facoltà delegategli dalla Camera, accantonò la soppressione di Tribunali, limitandosi a quella delle preture. Tale scelta non soltanto rispondeva all’esigenza di non stravolgere l’impianto giudiziario, ma coglieva anche, lucidamente e fors’anche con un pizzico di cinismo, una questione molto “empirica” che si era rivelata essere uno dei nodi più delicati della magistratura italiana: il problema della lentezza nella progressione della carriera. Orbene, non sfuggiva al bresciano che la soppressione di Tribunali, qualora si fosse voluto procedere nella direzione più drastica della riscrittura delle circoscrizioni, avrebbe tolto ulteriore “spazio in verticale” alle promozioni dei magistrati dei gradi inferiori. Sulla scorta di questa considerazione, venne espressa la convinzione che si potessero effettuare importanti economie anche tramite la revisione delle piante organiche dei medesimi tribunali, senza necessità di sopprimerli[37].

Se si considerava, inoltre, che il numero delle preture era di gran lunga maggiore di quello dei Tribunali, ne discendeva che maggiore era anche il numero di quelle che si sarebbero potute sopprimere senza nuocere alla giustizia:

la soppressione di parecchie preture offende[va] già troppe suscettività e urta[va] cotanti interessi locali e privati…che non avrebbe certamente giovato di accrescere le difficoltà della questione, già abbastanza grave e delicata, col complicarla maggiormente mediante la diminuzione dei tribunali, promuovendo così una pericolosa coalizione di coloro che si sarebbero creduti lesi dall’uno o dall’altro dei due provvedimenti[38]

I tagli di spesa avrebbero d’altro canto permesso l’aumento degli emolumenti dei magistrati, rendendoli più decorosi e garantendo una maggiore indipendenza dei magistrati stessi[39]. Pertanto, a fronte del voto del 24 maggio 1888 con il quale la Camera manifestava la volontà di vedere limitato il numero delle sedi sia di Pretura che di Tribunale, il Governo si concentrò sulla riduzione delle prime, attuando una revisione dei ruoli della magistratura collegiale e incrementando il livello degli stipendi dei magistrati inferiori alle 4000 lire, rimandando ad altro tempo la questione relativa alle sedi di Tribunale.

Zanardelli si compiaceva di presentarsi quale indeffesso lavoratore, che “consacrava ai suoi studi lunghe ore diurne e notturne e dall’adempimento del suo dovere, più che da ogni altro premio, traeva dolce conforto”[40]. In effetti, se è documentata la sua attitudine allo studio[41], il bresciano dedicò all’organizzazione del lavoro dei magistrati un’analisi attenta e financo minuziosa. Ne fa fede la quantità di materiale raccolta e studiata dal bresciano per preparare il suo progetto di riforma delle circoscrizioni giudiziarie: appunti personali, articoli tratti da giornali, corrispondenza, documenti ove erano raccolti i suggerimenti ricevuti da magistrati, avvocati e colleghi, dati statistici[42]. Un aspetto di rilievo, che si può in questa sede solo segnalare, è la comparazione effettuata da Zanardelli con la situazione degli altri Stati[43], dalla quale emergeva quale differenza enorme vi fosse fra gli stipendi nostri e quelli dei paesi esteri[44].

I dati a disposizione del Guardasigilli dimostrava quante discrasie nel carico di lavoro vi fossero tra le diverse sedi giudiziarie e quanto fosse opportuno procedere ad una diminuzione delle meno attive. D’altra parte onde decidere quali, tra le 1819 preture presenti, fossero quelle da sopprimere

il criterio del numero degli affari non poteva essere assunto come unico ed esclusivo criterio per conservare o sopprimere una pretura[45].

Si profilava ancora una volta una scelta di compromesso, improntata ad una prudente calibratura degli interessi contrapposti.

Il Guardasigilli era ben consapevole che numerose preture, pur avendo pochissimo lavoro, non avrebbero potuto essere soppresse senza arrecare notevoli disagi per i cittadini, e che non si poteva certo “privarli intieramente dei benefici dell’amministrazione della giustizia”[46].

Zanardelli, convinto della necessità di dover procedere con grande cautela in quella che definiva la scabrosa materia[47] della soppressione delle sedi giudiziarie, optò per una scelta che potesse conciliare interessi locali (fruizione della giustizia da parte dei cittadini di località periferiche) e bene comune (razionalizzazione dell’ordinamento giudiziario): tenne la barra del timone nella direzione di sopprimere in questi piccoli ed isolati mandamenti l’Ufficio di pretura, mantenendovi la sede giudiziaria[48]: il pretore del mandamento risultante dall’aggregazione di due o più mandamenti, conservando la propria sede ordinaria nel centro urbano principale della (nuova e ampliata) circoscrizione, si sarebbe trasferito in un giorno prestabilito – di ogni settimana o di ogni quindicina, “a seconda delle stagioni e del numero degli affari”[49] – nel capoluogo o nei capoluoghi dei mandamenti soppressi “a rendervi giustizia”.

Non si trattava certo di un orientamento unanimemente condiviso[50] ma Zanardelli, convinto dei vantaggi pratici che ne sarebbero derivati, lo difese con lucida ostinazione, non senza ricorrere all’ironia, osservando che “a queste popolazioni non importava avere un pretore che vi abitasse la notte, importava invece che egli vi tenesse udienza”[51].

La pressione degli interessi locali a difesa anche dei più piccoli uffici era assai forte e Zanardelli sapeva che “l’ingrato officio di riduzione”[52] avrebbe certamente causato accesi “dissensi” dove si sarebbero soppresse le preture. Segnalazioni, raccomandazioni, pressioni arrivavano non solo dai Parlamentari che non intendevano perdere importanti quote elettorali nei loro collegi, interessati dalla riduzione delle Preture, ma anche dalle amministrazioni comunali, dai Consigli provinciali e da membri dello stesso ordine giudiziario. Il Ministro era orientato nella direzione di non indulgere oltre misura in favoritismi locali anche in aree di propria “competenza politica”, come dimostra la preoccupazione della Giunta municipale di Gargnano, temendo[53] la soppressione della locale Pretura, in un telegramma del 20 gennaio 1889, chiedeva al Guardasigilli di prendere in considerazione la necessità del mantenimento della sede giudiziaria, istituita nel 1853, in quanto da quel tempo erano rimaste invariate le condizioni di viabilità[54].

Zanardelli si limitava a rispondere in termini prudenzialmente generici, rinviando ai criteri di massima ed evocando tempi lunghi e probabili slittamenti[55].

Le pressioni che il Guardasigilli riceveva a getto continuo gli fecero ben comprendere che definire le nuove circoscrizioni mandamentali sottoponendo un disegno di legge al Parlamento avrebbe significato consegnare la riforma in ostaggio agli interessi locali che ogni Deputato era interessato a far valere, onde conservare gli uffici giudiziari che erano nella circoscrizione del proprio collegio elettorale.

Zanardelli, in altre parole, si convinse che avrebbe dovuto presentare un disegno di legge ove si prevedesse la riduzione delle sedi giudiziarie entro determinati limiti, fissati dalla legge, senza scendere troppo pericolosamente nel dettaglio, e riservando al potere esecutivo la decisione, tramite decreto, sul numero e sulle sedi. Si sarebbero così evitate eccessive resistenze in sede parlamentare con conseguente notevole diminuzione dei tempi di realizzazione della riforma[56], la quale si presentava, invece, urgente e indefettibile, giacchè il male era tanto grave che, senza un pronto rimedio sarebbe divenuto irreparabile[57].

Il ministro, pertanto, consolidò una prassi inaugurata all’indomani dell’unificazione legislativa[58], chiedendo al Parlamento la facoltà di approntare la riforma delle circoscrizioni con decreto reale, non senza ritenere che, onde evitare qualsiasi “trascuranza dei reali bisogni delle popolazioni, di non esatto apprezzamento degli svariati elementi naturali, economici e giuridici”[59], il Governo si avvalesse di una Commissione di uomini competenti ed imparziali, scelti in parte dalla Camera e dal Senato (una sorta di delegazione del Parlamento) ed in parte fra gli alti funzionari dello Stato e non senza ritenere opportuno udire il parere dei Consigli provinciali.

Il progetto di legge ministeriale prevedeva, accanto ai predetti criteri topografici[60] (art. 2), una norma di salvaguardia (art. 3) che permettesse, per ispeciali circostanze topografiche o climatologiche[61], di conservare la sede giudiziaria nel capoluogo di un mandamento destinato, in forza di quei criteri, a venire soppresso, stabilendo l’obbligo per il pretore, in giorni prestabiliti, a tenere udienza.

Veniva poi disciplinata la posizione dei funzionari che sarebbero rimasti privi d’impiego: collocati in disponibilità per tre anni (art. 6), il Governo poteva valersene per un utile servizio; al termine dei tre anni, salvo diritti alla pensione o ad indennità, sarebbero stati invece dispensati dal servizio (art. 7). In ogni caso, sino a quando il numero dei funzionari in servizio non si fosse ridotto a quello fissato nei nuovi ruoli, non si sarebbe potuto procedere a nuove nomine.

L’articolo 8 del progetto ministeriale formulava uno dei punti focali dell’intera operazione riformatrice: “con le somme disponibili in seguito alla riduzione dei ruoli organici del Personale assegnato alle preture, ai tribunali ed alle Corti d’appello”, il Governo veniva autorizzato “ad aumentare lo stipendio” dei magistrati in servizio.

Il 6 maggio 1889 fu dunque presentato innanzi alla Camera il progetto ministeriale intitolato “Modificazioni alla circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura”, nel quale erano confluite le linee direttrici e l’accurato lavoro istruttorio del Guardasigilli. Su tale testo doveva esprimersi la Commissione presieduta dall’on. Serra e che aveva come relatore il Cuccia[62], proponendo eventuali modificazioni. La disamina della fitta corrispondenza tra quest’ultimo e Zanardelli testimonia quanto stretti siano stati i rapporti tra Governo e Commissione e rivela l’incidenza del Guardasigilli nell’attività svolta dalla Commissione stessa.

In effetti, Zanardelli profuse notevole energie affinchè il progetto arrivasse in porto, come attestano le numerose lettere con cui egli invitava i deputati ‘amici’ a prendere parte ai lavori parlamentari, avvertendoli che avrebbe presentato un disegno di legge di vitalissima importanza per la [nostra] magistratura[63]. Siffatta ‘mobilitazione’[64] offriva la misura delle resistenze che Zanardelli sapeva di dover superare[65].

Il 17 giugno 1889 il Cuccia, in qualità di relatore, presentò la relazione ed il progetto di legge della Commissione alla Camera.

Non è qui possibile nemmeno accennare ai lavori della Commissione[66] e all’energica acribia con cui il Guardasigilli, prima, accolse l’invito (espresso in via confidenziale[67]) a fornire documentazione di supporto[68] e, poi, replicò punto su punto alle non poche proposte di modifica avanzate dai commissari che egli riteneva inaccoglibili[69].

Va tuttavia evidenziato che l’influenza del Guardasigilli sull’esito del lavoro svolto in Commissione fu indubbia: le proposte di modifica ‘sopravvissute’ all’attività persuasiva del Ministro furono di carattere eminentemente formale.

Giunto alla discussione avanti la Camera elettiva il 17 febbraio 1890[70], il progetto di legge dovette essere strenuamente difeso dal Guardasigilli, che volle dichiararsi stupito per le numerose ed agguerrite opposizioni[71] che esso andava incontrando in sede di discussione parlamentare[72].

Alternando, con mestiere politico e abilità retorica, replica delle obiezioni punto su punto e sdegnato disinteresse delle critiche[73], Zanardelli riuscì a portare il progetto di legge sulla “Modificazione della circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura” all’approvazione della Camera, con la votazione a scrutinio segreto del 1° marzo 1890. Dieci giorni più tardi il testo arrivò al Senato del Regno, che, all’esito di una discussione ben più breve, licenziava la legge n. 6702 del 30 marzo 1890.

Due brevi ma significative osservazioni si possono evidenziare al termine di questo (primo e sintetico) ‘ritracciamento’ di una delle direttrici fondamentali della riforma giudiziaria postunitaria.

Il numero e la veemenza delle resistenze incontrate dalla (prima tranche della) riforma zanardelliana solo apparentemente sembrano spropositate rispetto alla “scarsa complessità tecnica del progetto”[74] e non devono stupire. Al contrario, siffatta discrasia offre la misura di quanto l’elemento “tecnico-giuridico” della riforma andasse a toccare i nervi scoperti dell’ordinamento giudiziario postunitario e dell’elemento politico-costituzionale ad esso sotteso.

Inoltre, la legge 30 marzo 1890 n. 6702, come si è detto, delegava il Governo a modificare le circoscrizioni – secondo i parametri demo-topografici voluti e difesi dal Guardasigilli – con decreto. Tale circostanza costituiva un’arma a doppio taglio: da un lato, infatti, il Governo si riservava uno strumento attuativo assai più agile e idoneo a focalizzare e a raggiungere le singole concrete realtà delle circosrizioni; dall’altro, proprio per tale natura, esso diventava la camera di compensazione di una nuova, e ancor più tempestosa (rispetto a quanto avvenne in sede di commissione parlamentare e alla Camera) ondata di pressioni, controspinte, proteste e controproposte. L’esito dell’attuazione della legge ne offre una significativa conferma: delle 600 preture che in base ai paramentri approvati dalla normativa dovevano venire soppresse, ne furono eliminate la metà.

Ciò, per la prospettiva che qui rileva, non fa che mettere in risalto, a fronte delle resistenze incontrate, l’abilità politica e la competenza giuridica dimostrate da Zanardelli nel volere e nel difendere questo progetto, forse la parte più “scabrosa” – come lo stesso Guardasigilli aveva ben compreso[75] – della riforma dell’ordinamento giudiziario, perché andava a toccare, per cancellarle, sedi giudiziarie certamente ‘minori’, ma storicamente consolidate e baricentro di indotti politici ed economici di rilievo.

Come si è detto all’inizio, poco più di due mesi dopo l’approvazione definitiva della legge sulla “Modificazione della circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura” saranno promulgate le “Disposizioni circa l’ammissione e le promozioni nella magistratura”, l’altra delle due colonne portanti la riforma della magistratura attuata da Giuseppe Zanardelli.

Ne seguiremo attraverso la disamina di inedita documentazione d’archivio alcune fasi peculiari nella più prossima occasione[76].


Abbreviazioni
ASB = Archivio di Stato di Brescia
FCAB = Archivio Fondazione Credito Agrario Bresciano

[1] A. PADOA SCHIOPPA, Storia del diritto in Europa. Dal medioevo all’età contemporanea, Bologna 2007, p. 557-558.

[2] Per una messa a fuoco biografica (resa opportuna da taluni persistenti errori recepiti da pur autorevole storiografia) mi permetterei di rinviare a Zanardelli, in Dizionario biografico dei giuristi italiani (XII-XX secolo), a cura di E. Cortese – I. Birocchi – M.N. Mattone – M. Miletti, 2013, vol. II, ad vocem, con indicazioni bibliografiche. Ho altresì avuto occasione di proporre alcune puntualizzazioni storiografiche in Il ‘cantiere storiografico’ dedicato a G. Zanardelli. Rilievi di metodo e linee di ricerca, in Lavorando al cantiere del ‘Dizionario Biografico dei giuristi italiani’ a cura di M. G. di Renzo Villata, Milano 2013 pp. 351-371. Sull’attività di docente e di avvocato mi si consenta ancora di rinviare, rispettivamente, a “Spiegare alle giovani intelligenze”. Giuseppe Zanardelli e l’insegnamento giuridico, Brescia 2008 e a “Quella carriera cui tendo da 13 anni”. Note d’archivio per una ricerca su Zanardelli avvocato’, in Avvocati e avvocatura nell’Italia dell’Ottocento, a cura di A. Padoa Schioppa, Bologna 2009, pp. 663-703; su Zanardelli avvocato si veda da ultimo il profilo tratteggiato da A. SANDONÀ, Giuseppe Zanardelli (1826-1903) in Avvocati che fecero l’Italia, a cura di S. Borsacchi e G.S. Pene Vidari, Bologna, 2011, pp. 258-271. Per la ‘matrice zanardelliana’ del codice penale postunitario cfr. A.A. Cassi, Zanardelli e il ‘suo’ codice. Annotazioni d’archivio, in ‘Diritto Penale XXI secolo’, IX, 2 (luglio-dicembre 2010), 2011, pp. 413 ss.

[3] Miniera il cui scavo permette di recuperare testimonianze “di grande importanza per la storia non solo giuridica” dell’Italia: cfr. A. Padoa Schioppa, Introduzione in Avvocati e avvocatura, cit. (nota 2), p. 20.

[4] Essa è conservata in gran parte presso l’Archivio della Fondazione Credito Agrario Bresciano (d’ora in poi FCAB), mentre alcune carte si trovano anche presso il Museo del Risorgimento di Milano, come segnalato in A.A. Cassi, “Spiegare alle giovani intelligenze”, cit. (nota 2), pp. 19-22.
Nell’ultimo anno della sua vita Zanardelli, in qualità di presidente del Consiglio, presenterà, con il ministro Guardasigilli Francesco Cocco-Ortu, un nuovo progetto di riforma; la Relazione al disegno di legge sull’ordinamento giudiziario presentato alla Camera dei Deputati nella seduta del 12 febbraio 1903 (in Atti parlamentari, Camera dei Deputati, Documenti, leg. XXI, 2° sessione 1902-3, doc. 294) è sinteticamente ripercorsa in C. Danusso, L’opinione pubblica e il giudice unico di prima istanza: il dibattito sul progetto Zanardelli di Riordino della magistratura (1903), in Processo penale e opinione pubblica in Italia tra Otto e Novecento, F. Colao, L. Lacchè e C. Storti (ed.), Bologna 2008, pp. 195 ss.

[5] Quest’ultimo, dunque, si propone come segnalazione delle linee metodologiche direttrici di una ricerca ben più ampia che meriterà di essere condotta, con l’ausilio della documentazione inèdita qui pure segnalata, in tempi e sedi adeguati all’impegno che essa comporta.

[6] In base alla delega conferita al governo dall’articolo 19 della legge n. 6878 del 1890; su quest’ultima cenni in C. Danusso, Il reclutamento dei magistrati nel dibattito del tardo Ottocento, in Rivista di Storia del Diritto Italiano, 84, 2011, (pp. 151 ss.) pp. 196-199.

[7] Esso è conservato, in plico manoscritto rilegato non datato, che riporta la dizione “Disposizioni per l’attuazione della legge 8 giugno 1890 n. 6878, serie III” presso l’ASB, b. 86. Il suo vaglio permette di rilevare come il disegno delineato da Zanardelli sia rimasto sostanzialmente immutato nel definitivo R.D. del 10 novembre 1890 n. 7279.

[8] “… dopo tanti dibattiti e tante polemiche sul Risorgimento, all’infinito pensato e ripensato, esaltato e dissacrato, non si può dire che l’odierna storiografia abbia ormai raggiunto tutte le condizioni per un giudizio oggettivamente equilibrato su questo evento storico”; A. Cavanna, Ragioni del diritto e ragioni del potere nel codice penale austriaco del 1803, in Cunabula iuris. Studi storico giuridici per Gerardo Broggini, Milano 2002, pp. 101-144 (pp. 101-102). In effetti, il Risorgimento resta “uno dei nodi principali -se non “il” nodo per antonomasia- della storia italiana contemporanea”: O. SANGUINETTI, Letture del Risorgimento: una panoramica (1815-2000), in La rivoluzione italiana. Storia critica del Risorgimento, (a cura di M. Viglione), Roma 2001, pp. 397 ss., al quale si rinvia per un aggiornato bilancio storiografico.

[9] Il ruolo di quest’ultima nella dinamica della giustizia criminale è stato scandagliato dal già menzionato volume Processo penale e opinione pubblica, cit. (n. 4); si veda inoltre, in particolare, il bel saggio di L. Lacchè, Per una teoria costituzionale dell’opinione pubblica. Il dibattito italiano (XIX), in Giornale di storia costituzionale, Opinione pubblica. Storia politica costituzione (XVIII-XX s.) n.6/II, 2003, pp. 273-290.

[10] Zanardelli (cui non mancavano certo aggiornate letture anche giuspubblicistiche; cfr. Cassi, “Spiegare alle giovani intelligenze”, cit. (nota 2), pp. 137 ss.) dimostra di essere consapevole della frizione che poteva verificarsi tra cittadino e magistratura nella fisiologica dinamica statale,

“donde l’intervento sempre più frequente di quel potere tutelare dei diritti e degli interessi di ciascuno che [era] l’Autorità giudiziaria . D’altro canto, il progressivo svolgimento delle istituzioni democratiche negli Stati governati a reggimento popolare [contribuiva] pur esso ad inalzare [sic] l’importanza morale e politica delle funzioni della magistratura; poiché, maggiori [erano] le franchigie onde [godevano] i cittadini, più ampio il campo nel quale [potevano] a loro posta esercitare la propria autorità, e più sicuro ed inviolato [doveva] essere mantenuto l’impero della legge, affinché la libertà degli uni non [si trasformasse] in offesa di quella altri”.
Relazione sul disegno di legge relativo alle modificazioni alla circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura, in: AP, Camera dei Deputati, Documenti, leg. XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 2.

[11] R. Romanelli, Centro e periferia: L’Italia unita, in Il rapporto centro periferia negli stati preunitari e nell’Italia unificata, Atti del LIX congresso di storia del Risorgimento italiano (L’Aquila-Teramo, 28-31 ottobre 1998), Roma, Istituto per la Storia del Risorgimento italiano, 2000, pp. 215-248 (cfr. anche Id. Centralismo e autonomie, in Idem (a cura di), Storia dello Stato italiano dall’unità a oggi, Roma 2002); P. Calandra, Storia dell’amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1978, pp. 55 ss.; C. Pavone, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano 1964;.

[12] R. Bonini, Disegno storico del diritto privato italiano (dal codice civile del 1865 al codice civile del 1942), Bologna 1982, p. 17; C. Ghisalberti, La codificazione del diritto in Italia (1865-1942), Roma-Bari 1997, p. 14.

[13] P. Saraceno, I magistrati italiani dall’unità al fascismo, Roma 1988 p. 58 ss. Per un quadro di riferimento più aggiornato cfr. ora A. Meniconi, La magistratura italiana, Bologna 2012.

[14] M. Taruffo, La giustizia civile in Italia dal ‘700 a oggi, Bologna, 1980, p. 139.

[15] In effetti l’iniziale politica governativa consisteva nel trasferire un certo numero di magistrati piemontesi nelle nuove provincie, motivando tali scelte con la necessità di mandare ovunque personale giudiziario che già ben conosceva leggi e ordinamenti giudiziari subalpini; in realtà si trattava spesso di un escamotage per rimuovere elementi “indesiderati”. Tuttavia la motivazione “ufficiale” era debole, giacchè l’organico delle provincie sabaude era troppo limitato per conseguire la “piemontesizzazione” della nuova Italia (ed infatti circa la metà del nuovo organico fu effettuata con la nomina, per scelta diretta del ministro di giustizia, di avvocati e notai; cfr. C. Guarnieri , Magistratura e sistema politico nella Storia d’Italia in R. Romanelli (a cura di) Magistrati e potere nella Storia europea, Bologna 1977 pp. 241-2711997); quella “ufficiosa” dovette scontrarsi con la forte la resistenza opposta da giudici subalpini alla loro destinazione in tribunali dell’Italia centrale ed, ancor più, dell’Italia meridionale. Il principio statutario dell’inamovibilità dei giudici nominati dal Re (art. 69) fu pertanto spesso aggirato; ma esso venne di fatto compresso anche nei confronti delle magistrature superiori: cfr. A. Capone, Destra e sinistra da Cavour a Crispi, Torino 1981, p. 209.

[16] “Le cause del livello modesto in cui trovasi in questi ultimi anni la magistratura sono due. La prima è il soverchio numero di magistrati che occorrono sopperire alla quantità affatto eccessiva delle varie sedi delle singole giudicature esistenti. La seconda causa è quella in forza della quale il licenziato… che senta o creda aver poderose le ali rifugge dall’applicarsi alla carriera giudiziaria e darsi alla carriera dei patrocinanti, dalla carriera giudiziaria, infatti al giovane null’altro apparisce che li stipendii modestissimi e quasi poveri, i disagi del vivere lungi dai luoghi nativi e l’incertezza del progredire della carriera. Nel foro invece, nella vivace fantasia dei loro vent’anni nullaltro veggono che i tanti profitti, la fame e gli onori mentre non soffermansi a considerar la turbe infinità di legali appartenenti al patrocinio e all’avvocatura i quali privi di ogni mezzo di lavoro e di decorosa sussistenza, caduti nella più umana delle disillusioni, e dopo d’avere inutilmente sprecato gli anni migliori della loro esistenza, bussano nell’età loro ben inoltrata, incredibilmente numerosi alle porte del ministero di grazia e giustizia per ottenere, come massimo di tutti i favori, la nomina a Pretore..”.
Così si esprimono gli appunti di Zanardelli concernenti la relazione del Righi sulle condizioni della magistratura; cfr. in FBCAB, busta 5, fascicolo II.

[17] Appunti di Zanardelli, in ASB, busta 852, foglio n. 164.

[18] In particolare con l’abbassamento dei limiti di anzianità richiesti per la nomina diretta a pretore ed aumentando i casi di dispensa dall’esame pratico

[19] “…venne il colmo, venne la legge 23 dicembre 1875 ad aprire nuove porte nei sacrarii della giustizia, cogli scarti del foro, e permettere che questi vi entrino, come vi sono entrati a centinaja dal 1876 in poi, anche senza esami e ciò all’indomani della loro sortita dai banchi scolastici: a 21 anni”. Sono le parole di Corbelli, trascritte da Zanardelli nei suoi appunti di lavoro, in riferimento alla situazione della giustizia in Italia nel 1886; in: FBCAB, busta 5, fascicolo II.

[20] “Il paese non può attendere perché sono già vent’anni che i bisogni della giustizia sono sempre crescenti e sono causa di continue declamazioni qui dentro quest’aula, senza che se ne vegga mai il frutto”; parole attribuite, de relato, a Crispi dagli appunti di Zanardelli sull’intervento dell’on. Castelli; FBCAB, busta 5, fascicolo II.

[21] Il ministro Tajani, in una sua relazione riportata da Zanardelli sosteneva che “l’ordinamento del 1865 non ebbe neppur per un istante il suffragio della pubblica opinione”; in: FBCAB, b. 5, fascicolo II.

[22] Sono parole pronunciate da Zanardelli nella relazione del disegno di legge n. 95 della III Sessione 1889, ripresentato alla Camera nella sessione successiva, Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, Documenti, leg. XVI, sess. IV, N. 4.

[23] Il fallimento dei precedenti tentativi di riforma è riassunta nel discorso tenuto dall’on. Della Rocca alla Camera dei Deputati quando toccò il turno al ministro Guardasigilli Zanardelli:
“..fino dal 1865 era stato facoltato il Governo a fare una proposta di nuova circoscrizione giudiziaria, ma il governo non credette di avvalersi di questa facoltà. Nel 1866 la Commissione così detta dei quindici fece proposte in questo senso, le quali però non ebbero seguito. Nel 1867 la Commissione del bilancio prese iniziativa anche per invitare il governo a fare somigliante riduzione, ma questa iniziativa non ebbe compimento. Nel 1868 il guardasigilli De Filippo presentò un disegno di legge per modificazioni alla circoscrizione giudiziaria, ma esso non fu discusso. Nel 1871 il ministro De Falco fece analoga proposta, la quale fu perenta del pari, nel 1874 il ministro Vigliani fece lo stesso. Nel 1875 riprodusse la proposta. Nel 1870 – ho dimenticato – vi fu proposta anche in questo senso. Nel 1877 il ministro Mancini propose una riforma alla circoscrizione giudiziaria ma senza risultato. Nel 1879 il Tajani fece una proposta complessiva di una riforma intera dell’ordinamento giudiziario, ma quella sua proposta non ebbe alcuna discussione. Nel 1885 il Tajani stesso formulò un altro schema completo, che fu ampliamente studiato; ma non si venne ad alcuna deliberazione…”.
Cfr. Atti Parlamentari (AP ), Camera, Discussioni, legislatura XVI, sessione VI, tornata del 22 febbraio 1890:

[24] P. Saraceno, Alta magistratura e classe politica dalla integrazione alla separazione, Roma, 1979, p. 35

[25] A giudizio di un’attenta storiografia zanardelliana, la differenza di fondo tra i due statisti stava nel fatto che “il ministro settentrionale, nato e cresciuto in una provincia ‘bianca’ come poche, [privilegiava] la lotta al pericolo clericale, mentre il presidente del Consiglio si [stava] convincendo sempre più che [fossero] i ‘rossi’ i nuovi e più temibili nemici dello Stato”: cfr. R. Chiarini, La collaborazione (a tempo) con Crispi. In: Figure del Risorgimento italiano. G. Zanardelli 1826-1903. Il coraggio della coerenza, Ginevra-Milano, 2003, p. 68. Va detto che li distanziavano anche profonde differenze in tema di politica estera e finanziaria

[26] Se non altro perché il promulgando codice non avrebbe potuto dispiegare appieno i proprii effetti senza il supporto di un ordinamento giudiziario adeguatamente rinnovato. Ma questo era soltanto uno dei molti e gravi elementi (“speciali ed imprescindibili urgenze”, cfr. infra nel testo) che rendevano indispensabile una riforma giudiziaria.
Diversamente, sulle priorità zanardelliane, G. Frigo, L’eredità giuridica e forense di Giuseppe Zanardelli alle soglie del 21° secolo, in: G. Zanardelli, L’Avvocatura: discorsi (con alcuni inediti), Milano, 2003, p. XXVIII. Sull’attività codificatoria penale personalmente svolta dal bresciano (peraltro più incisiva sub specie juris di quanto la storiografia giuridica abbia finora riconosciuto), cfr. A.A. Cassi, Zanardelli e il ‘suo’ codice, cit. (nota 3).

[27] Cfr. infra nota 39 e testo corrispondente.

[28] Relazione ministeriale al progetto di legge intitolato “Modificazioni alla circoscrizione giudiziaria e miglioramento degli stipendi della magistratura”: “Ogni ritardo frapposto al miglioramento delle sorti della magistratura è cagione di gravissimi danni alla cosa pubblica….”.
AP, Documenti, Legislatura XVI – 4° sessione 1889-90, n. 4, p. 3; anche in: Discorsi, Camera dei Deputati, 25 marzo 1903, p. 619.

[29] Discorsi, Camera dei deputati, 21 febbraio 1890, p. 540. Anche in: AP, Documenti, Legislatura XVI , 4° Sessione 1889-90, n.4, p. 6 : “..aggiungo che il turbare ad un tempo troppi interessi e troppe abitudini con un generale mutamento di giurisdizioni non sarebbe opera di saggezza politica, e d’altra parte renderebbe la soluzione del problema più complessa e malagevole”.

[30] AP, Documenti, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 2.

[31] “Le economie sono di due sorte. Le une si ricavan da riforme che potremmo dire intrinseche alle leggi ed agli ordini giudiziarii. Le altre di riforme, estrinseche, che consistono nel sopprimere corti, tribunali o preture”; così in Note e appunti vari in tema di ordinamento giudiziario, manoscritti da Zanardelli, FBCAB, b. 6, fascicolo III, cc. 126.

[32] “Perfino nel caso che l’onorevole mio collega ministro del tesoro mi ponesse fin d’ora a disposizione qualche milione per migliorare le condizioni di quella magistratura, alla quale egli pure ha nobilmente appartenuto, perfino in questo caso ne profitterei per elevare gli stipendi in grado più alto…ma ravviserei necessaria la diminuzione del numero; sicchè questa soluzione del problema costituisce non soltanto una necessità finanziaria, razionalmente, intimamente inseparabile dal fine che dobbiamo proporci”.
Cfr. Discorsi, Camera dei deputati, 21 febbraio 1889, p. 549.

[33] “Mi parve quindi assai meglio adottare, anche rispetto alla magistratura, la savia divisa: impiegati pochi, buoni, e ben pagati, e raggiungere così lo scopo col diminuire il numero dei magistrati, sopprimendo le più inutili sedi giudiziarie”.
Cfr. Discorsi, Camera dei Deputati, 21 febbraio 1890, p 549.

[34] Legge 29 giugno 1882, n. 835 che riformò il servizio delle cancellerie giudiziarie modificando il metodo di riscossione delle tasse processuali.

[35] Parlando alla Camera, in relazione al metodo prescelto dal guardasigilli per modificare la circoscrizione giudiziaria, il Righi, relatore della Commissione per l’unificazione della Cassazione penale, nella tornata del 1° dicembre 1889 così si esprimeva: “ecco…il perché noi della Commissione ed io specialmente,…abbiamo potuto, con animo lieto, illimitatamente volenteroso, appoggiare pure questo disegno di legge, il quale non segna che un solo passo nel riordinamento giudiziario del Regno…a mio credere la scelta dei mezzi per raggiungere lo stesso fine, costituisce una questione puramente e strettamente di metodo, che deve essere risolta dal ministro guardasigilli, il quale, uomo tecnico e giureconsulto com’è, deve pure essere uomo politico, e posto quindi al contatto com’è col pensiero delle popolazioni per mezzo della rappresentanza del paese, è in grado di conoscere, secondo l’ordine dei tempi, quale sistema sia il migliore per raggiungere l’obiettivo finale”; in: A. P., Discorsi, Camera, p. 987.

[36] Riconosciuti anche da chi non sempre si trovava sulla medesima linea del Guardasigilli: “Non si può mettere in dubbio che il ministro Zanardelli, col condurre a compimento questa riforma già ideata fino dal 1879 dal suo predecessore Taiani, ha reso un grande servigio alla causa della riforma della magistratura suprema. Anzi, si può affermare che egli ha vinta questa causa in favore della unificazione; avvegnachè lo stato di cose attuale non rappresenti che l’agonia delle Corti di cassazione regionali, e non possa ad altro titolo essere accettato fuori che in qualità di temperamento precario. Altrimenti costituirebbe la più mostruosa delle assurdità che mente umana abbia mai saputo concepire in tema di ordinamento giudiziario. In verità, che cosa abbiamo noi, ora, se non due gradi di giudizio di cassazione, nelle materie che non sono di esclusiva competenza della Corte di Roma? E quale cosa più ripugnante di questa, all’indole, allo scopo, all’uffizio, all’autorità della Corte di Cassazione? Non potrebbe darsi una maggiore negazione del retto senso giuridico, che non sia questa di quattro Corti regolatrici del diritto”. In: L. Mortara, Istituzioni di ordinamento giudiziario, Firenze, 1896, p. 222.

[37] “quanto ai Tribunali, allo scopo delle economie, si [poteva] provvedere eziandio mediante la revisione delle piante organiche dei Tribunali medesimi” in: Discorsi, Camera dei deputati, 21 febbraio 1890, p. 539.

[38] Cfr. appunti manoscritti dallo statista, in: ASB, b. 852, n. 164, foglio 1°.

[39] AP, Documenti, Legislatura XVI – 4° sessione 1889-90, n. 4, p. 3-5: “In mezzo a questa nostra società, dove tutti gli ordini della cittadinanza studiano col libero ed illuminato esercizio delle proprie forze di procacciarsi un benessere sempre maggiore, la più gran parte dei magistrati, e precisamente quella che trovasi in più immediato contatto con le popolazioni, vive miseramente, con grave scapito del proprio decoro non solo, ma anche con pregiudizio della comune confidenza nella giustizia sociale”.

[40] Cfr. Discorsi Parlamentari di Giuseppe Zanardelli – pubblicati [postumi] per deliberazione della Camera dei Deputati, tornata del 28 gennaio 1904, v. III, Roma, 1905, p.640

[41] A.A. Cassi, Spiegare alle giovani intelligenze, cit., passim.

[42] Sull’importanza attribuita da Zanardelli alle scienze statistiche cfr. ibidem, pp. 91 ss.

[43] Ibidem, pp. 140 ss.

[44] Discorsi parlamentari, Camera dei deputati, 21 febbraio 1890, p. 542.

[45] AP, Documenti, Camera, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 7

[46] ASB, b. 852, n. 164, foglio 7.

[47] A. P., Camera, Documenti, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 8.

[48] Ibidem.

[49] A. P., Camera, Documenti, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, p. 8.

[50] V’era l’opinione, annotata dal bresciano, di chi, come il Cesarini, riteneva che non si trattasse di una scelta conveniente, considerando le maggiori spese di trasferta: “Poiché ove si trattasse soltanto di cancellare dal bilancio, alla categoria personale, una spesa che si dovrebbe poi necessariamente iscrivere in proporzione uguale se non superiore nella categoria spese di giustizia per indennità; trasferte giudiziarie…; ognun vede non essere che un circolo vizioso, una fantasmagoria; e non consiglieremmo giammai di mettere in disagio le popolazioni, sparger fra di esse il malcontento, che già è troppo, e spingerle all’estremo rimedio di farsi giustizia di propria mano per la difficoltà di ottenerla dai giudici legali, senza che l’economia sia adeguata al sacrificio che loro si chiede”; cfr. FBCAB, b. 6, fascicolo III.

[51] Discorsi, Camera, 27 febbraio 1890, p. 575.

[52] Così si esprime il Guardasigilli nella lettera all’amica Teresa Curi, in:ASB, CZ, b. 86.

[53] Che la Pretura di Gargnano rientrasse tra quelle da sopprimere è dimostrato da una serie di appunti personali di Zanardelli, inseriti fra gli studi per la modificazione delle circoscrizioni giudiziarie, ove considerava la situazione nella sua provincia e secondo il quale erano da sopprimere le sedi di: Rovato, Ospitaletto, Leno, Adro, Rezzato, Bagnolo, Bovegno, Gargnano, Preseglie, Bagolino, Pisogne e Montichiari; in: ASB, b. 852.

[54] Cfr. ASB, CZ, b. 852.

[55] Tra gli altri, anche nel su citato caso “domestico”:
“Roma 22 gennaio 89/ Giunta municipale di Gargnano/La riduzione del numero delle preture per la quale sto preparando un disegno di legge non potrà effettuarsi che sia qualche anno. Per ora non si tratta che i criteri di massima coi quali procedere a tale riduzione. Codesta onorevole rappresentanza può star certa che delle circostanze indica … nel gradito telegramma del 20 sarà tenuto il miglior conto e che io farò personalmente lieto di fare quanto mi sarà possibile per corrispondere ai desiderii manifestatimi…”; in: ASB, b. 852.
Nella lettera a Teresa Curi del 29 giugno 1890, tuttavia, egli aggiungeva che “così ad occhio e croce” la Pretura in questione – quella di Martinengo – pareva difficile da mantenersi, dato che si trattava di una Pretura che lavorava pochissimo; in: ASB, CZ, b. 86

[56] “… chi non intravede quali lotte e rivalità d’interessi locali e quali contrarietà d’opinioni disparate attraverserebbero il cammino di una discussione cosiffatta? Si aggiunga poi che, nella più favorevole delle ipotesi, il tracciare la nuova circoscrizione richiederebbe un tempo assai lungo, il quale verrebbe sottratto allo studio e alla discussione degli altri importantissimi argomenti che stanno innanzi alle Camere”; appunti di Zanardelli in. ASB, b. 852, n. 164, fogli 10 e 11.

[57] Sono le parole usate dal Ministro Salvelli nella seduta del 14 dicembre 1883 e riportate, durante un intervento alla Camera dall’on. Calvi; in: Discorsi, Camera, 19 febbraio 1890, p. 1026.

[58] Con la legge del 2 aprile 1865 n. 2215, le Camere avevano autorizzato il Governo a pubblicare per regio decreto una nuova circoscrizione giudiziaria; la legge sull’unificazione legislativa delle province venete e di Mantova (26 marzo 1871, n. 129) autorizzò il Governo a costituire una nuova circoscrizione giudiziaria, col solo obbligo di sentire le rappresentanze provinciali.

[59] A. P., Documenti, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 8.

[60] “la quantità degli affari di loro cognizione, della popolazione, dell’estensione territoriale, della posizione topografica, delle condizioni climatologiche, delle distanze e dello stato delle comunicazioni stradali, degli ordinarii rapporti d’interesse, della comparativa importanza de’ varii centri di popolazione e delle tradizioni locali”. Cfr. A. P., Documenti, Camera, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 15.

[61] A. P., Documenti, Camera, Legislatura XVI, 4° Sessione 1889-90, n. 4, p. 9.

[62] Della Commissione facevano parte anche i Deputati: Campi, che svolgeva le funzioni di Segretario, Barazzuoli, Bonacci, Demaria, Florenzano, Grimaldi e Righi.

[63] “Roma, 4 maggio 1889. Carissimo, Ti prego…di trovarti a Roma per intervenire negli uffici, giovedì 9 corrente, poiché in tale mattino, vi sarà all’ordine del giorno un disegno di legge che presenterò lunedì ed è di vitalissima importanza per la nostra magistratura. Mille cordiali saluti”; cfr ASB, b. 852; si tratta di una bozza di lettera, seguita da una lista di nominativi ai quali forse doveva essere spedita, con appuntato a chi “dare del tu e a chi del lei”.

[64] Pochi giorni prima scrivendo all’amico Basteris, Zanardelli ricordava l’importanza della riforma e lo ‘mobilitava’ all’uopo: “Mio caro Basteris Ti ringrazio del tuo biglietto affettuoso, e in nome di questo affetto ti prego di venir qui tosto dopo la riapertura…vieni a sostenere la legge sulla diminuzione delle preture, visto che è tutta destinata a migliorare le destinazioni di quella magistratura le cui sorti a nessuno più che a tè possono stare naturalmente a cuore. Ti attendo dunque pei primi del mese, e frattanto…con amicizia cordialissima, Tutto suo, G. Zanardelli”; lettera autografa del 28 aprile 1889 in ASB, b. 852.

[65] La risposta di Basteris all’ “amico carissimo” non nascondeva la circostanza che il progetto incontrava difficoltà “non facile a vincersi nel sistema parlamentare”; lettera datata Torino, 1° maggio 1889 in ASB, b. 852.

[66] A.P., Camera, Legislatura XVI, 3°sessione 1889, Documenti, pp. 3 ss. Si deve pertanto rinviare in puncto quo ad altra opportuna sede.

[67] “Caro Zanardelli, ti comunico confidenzialmente il testo della legge quale è venuto fuori dagli studi della Commissione e del Relatore. Ti prego di leggerla e di farmi arrivare i suggerimenti opportuni, tenendo presente che dopo domani io dovrò leggerlo alla Commissione insieme alla relazione – e che io desidero quanto te che questo disegno di legge fosse approvato. A presto, Cuccia”; lettera, scritta su carta intestata della Camera dei deputati – giunta regionale del bilancio, datata 14 giugno 1889, in ASB, b. 852.

[68] La lettera, datata Roma, 28 maggio 1889, scritta su carta intestata del gabinetto del ministro – Ministero di grazia e giustizia e de’ culti è scritta e firmata da Zanardelli: “Mio caro Cuccia, ti spedisco… degli interi documenti, e cioè:
– la tabella delle medie per superficie, popolazione e lavoro delle preture nelle diverse regioni;
– quella delle città divise in più preture;
– la mia circolare di cui parlammo, circa alla quale è superfluo che ti rinnovi anche per iscritto la raccomandazione sia per tuo personale ed esclusivo uso riservatissimo;
– i dati concernenti i giudici di pace in Francia e nel Belgio;
– lo stampato in legge della Commissione Senatoria circa il precedente disegno di modificazioni all’Ordinamento giudiziario.
Da un dì all’altro ti manderò il poco che resta. Con vivissimo affetto mi è caro ripetermi. Tutto Suo, G. Zanardelli”.
Cfr. ASB, b. 852.

[69] ASB, b. 852, n. 183, pp. 1 ss. Zanardelli, ad esempio, non riteneva opportuno “lo eliminare, nella designazione della sede delle nuove preture, il criterio dell’importanza comparativa dei varii centri di popolazione, aggiungendo che, il più delle volte, esso [era] l’unico che a giusta ragione [poteva] decidere della scelta tra più centri rivali”.

[70] Il progetto non vi giunse de plano: i lavori parlamentari della III Sessione 1889 furono interrotti da una crisi del Governo; con la nuova Sessione Zanardelli lo ripresentò alla Camera nella tornata del 28 novembre 1889 chiedendo che, in base ad una consuetudine costante alla Camera, venisse ripreso nello stadio cui era giunto nella precedente Sessione, ovvero allo stato di relazione:
“Mi onoro di ripresentare alla Camera due disegni di legge che erano già stati presentati nella precedente Sessione: l’uno per modificare la circoscrizione giudiziaria e per migliorare gli stipendi della magistratura,…e domando che vengano ripresi allo stato in cui si trovavano nella precedente Sessione” (in: A. P., Discorsi, 28 novembre 1889, p. 972). Il progetto di legge n. 95 della III Sessione 1889 giunse così alla discussione innanzi alla Camera elettiva il 17 febbraio 1890.

[71] Per limitarci all’area bresciana, quella dalla quale forse provenivano le maggiori ‘pressioni’ al bresciano Ministro della Giustizia, si può segnalare l’accesa censura (in ragione della inopportunità politica e finanziaria e dell’antidemocraticità del progetto) formulata dall’onorevole Di Sant’Onofrio: cfr. La Sentinella bresciana, giornale quotidiano, anno XXXII, n. 50, giovedì 20 febbraio 1890; A.P., Discorsi, Camera, 18 febbraio 1890, p. 985.

[72] “Mi trovo molto sorpreso, vedendo essersi sollevata contro il presente disegno di legge così viva opposizione. Quando io lo presentai, non lo avrei creduto, né supposto; poiché io non fui che l’esecutore della volontà della Camera, non feci che accogliere l’invito rivoltomi, su proposta unanime della Commissione del bilancio, dalla Camera stessa nella tornata del 24 maggio 1888; sicchè non potevo immaginare mi si facesse opposizione per aver obbedito agli ordini che la Camera mi aveva dato”; in: Discorsi, Camera, 21 febbraio 1890, pp. 538-539.

[73] Egli dichiarò di non voler rispondere né al Toscanelli né al Ferri, in quanto il Parlamento non doveva “di campo a violenze personali o di accademie”; il che naturalmente innescò le vivaci repliche dei due deputati; cfr: La Sentinella bresciana, 26 febbraio 1890

[74] P. Saraceno, , La magistratura nelle riforme Zanardelli, in: Il Parlamento italiano, Milano-Cremona, 1989, vol. IV, p. 178.

[75] Supra nota 47.

[76] Parimenti senza discostarci dai limiti che si sono assunti in questa medesima sede editoriale, la vocazione della quale consiste nell’offrire un contributo storiografico snello e incisivo, limitato in estensione e corredato da un apparato di note stringato. Va da sé che una ricostruzione sistematica delle riforme giudiziarie zanardelliane (quella qui esaminata e quella del 1903, cfr. supra nota 4), in raffronto al coevo dibattito dottrinale e alle più complessive problematiche dello Stato liberale e della sua storia costituzionale resta operazione storiografica che esula del tutto dall’intento di questi contributi e dovrà trovare tutt’altra allocazione editoriale. Della quale tuttavia il presente saggio, assieme agli altri che dovessero seguirlo, aspira a costituire il primo tracciato per una pista che attraverso territori rimasti finora pressochè inesplorati.